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MANUFACTURA FARMACÉUTICA – Se avala a través del certificado de buenas prácticas / CERTIFICADO DE BUENAS PRÁCTICAS DE MANUFACTURA – Otorgamiento, negación, renovación y cancelación / MEDIDAS SANITARIAS DE SEGURIDAD – Clases. Finalidad / MEDIDAS SANITARIAS PREVENTIVAS – Naturaleza jurídica. Principio de precaución / MEDIDA SANITARIA DE SEGURIDAD PREVENTIVA – Es un acto definitivo pasible de control judicial / REITERACION JURISPRUDENCIAL
El acta de inspección al cumplimiento de buenas prácticas de manufactura farmacéutica de 22 de diciembre de 2006 constituye una decisión pasible de ser controvertida judicialmente, como quiera que en ella se consagra una decisión administrativa de carácter definitiva, de ahí que se haya dispuesto que “NO SE RENUEVA LA CERTIFICACIÓN RESPECTIVA PARA LA FABRICACIÓN DE MEDICAMENTOS”, lo que concuerda con el origen del acto, esto es, la solicitud elevada por el representante legal de Laboratorios Higea de Colombia Ltda. para la renovación del certificado. Lo visto muestra a la Sala que la decisión inhibitoria asumida por el Tribunal de Descongestión no guarda correspondencia con el contenido del acto y el contexto del procedimiento administrativo en que se expidió, siendo necesario revocar la decisión. […] La Sala encuentra que una medida preventiva se considera como acto administrativo definitivo pasible de ser controvertido judicialmente, cuando a partir de ella se determina para el sujeto pasivo una situación jurídica. Con todo, se requiere que la decisión de la administración genere efectos jurídicos independientes de aquellos que puedan producirse o desprenderse de actuaciones administrativas posteriores. En el caso concreto resulta evidente que la decisión contenida en el acta de 22 de diciembre de 2002 determinó para la parte actora una situación jurídica de carácter definitivo toda vez que, en virtud de ella, se decomisó un lote de productos y se ordenó la suspensión total de actividades productivas, quedando demeritada la decisión inhibitoria proferida por el Tribunal.
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, de 26 de noviembre de 2015, Radicación 2013-00717, C.P. Guillermo Vargas Ayala; de 25 de abril de 2013, Radicación 2006-01004-01, C.P. María Elizabeth García González.
FALLO INHIBITORIO – Se revoca / JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA – Debe proferir decisión de fondo para garantizar el principio de la doble instancia / REITERACION JURISPRUDENCIAL
En aras de resguardar la garantía de la doble instancia y el derecho a la defensa como aristas del derecho fundamental al debido proceso, la Sala revocará el fallo impugnado en lo relativo a la decisión del Tribunal de declararse inhibido para resolver los cargos formulados contra las actas de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufacturas farmacéuticas y de diligencia de inspección, control y vigilancia, ambas de 22 de diciembre de 2006, y disponer la devolución del expediente al Tribunal de origen para que resuelva de fondo los cargos formulados contra dichos actos administrativos.
SÍNTESIS DEL CASO: La sociedad Laboratorios Higea de Colombia Ltda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la declaratoria de nulidad de los actos relacionados a continuación, que fueron expedidos por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, a saber: (i) acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura farmacéutica del 22 de diciembre de 2006, por medio de la cual se decidió no renovar la certificación para la fabricación de medicamentos; (ii) del acta de inspección, control y vigilancia de la misma fecha, por medio de la cual se impuso a la demandante medida sanitaria de seguridad preventiva consistente en el decomiso del producto TOLESIN; (iii) de la resolución 2006029334 de 29 de diciembre de 2006 que resolvió cancelar la certificación de cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura a la demandante y; (iv) de las resoluciones 2007004275 de 5 de marzo de 2007 y 2007005828 de 26 de marzo de 2007, que respectivamente resolvieron el recurso de reposición y confirmaron la primera de las resoluciones en mención. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca se inhibió de pronunciarse respecto de las actas demandadas y negó las demás pretensiones de la demanda. La Sala revocó parcialmente la decisión, ordenando al a quo que emita pronunciamiento de fondo frente a las actas acusadas.
FUENTE FORMAL: DECRETO 549 DE 2001 – ARTICULO 2 / DECRETO 549 DE 2001 – ARTICULO 6 / DECRETO 549 DE 2001 – ARTICULO 7 / DECRETO 549 DE 2001 – ARTICULO 9 / DECRETO 677 DE 1995 – ARTICULO 104 / DECRETO 677 DE 1995 – ARTICULO 105
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00011-02
Actor: LABORATORIOS HIGEA DE COLOMBIA LTDA
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS - INVIMA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia de 12 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección “C” en descongestión, mediante la cual se inhibió para pronunciarse respecto de la legalidad de las actas acusadas y negó las demás pretensiones de la demanda.
1. La demanda
La parte actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca planteando las siguientes,
1. 1. Pretensiones:
1.1.1. Que se declare la nulidad del acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura farmacéutica a Laboratorios Higea de Colombia Ltda. de 22 de diciembre de 2006, por medio de la cual se decidió no renovar la certificación respectiva para la fabricación de medicamentos.
1.1.2 Que se declare la nulidad del acta de inspección, control y vigilancia de 22 de diciembre de 2006, por medio de la cual se decidió aplicar medida sanitaria de seguridad preventiva consistente en el decomiso del producto Tolesin lote 0562410, registro sanitario M-002386 y la medida sanitaria consistente en la suspensión total de actividades productivas.
1.1.3. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2006029334 de 29 diciembre de 2006, por medio de la cual la Subdirectora de Medicamentos y Recursos Biológicos del INVIMA resolvió cancelar la certificación de cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura a la demandante.
1.1.4.- Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2007004275 de 5 de marzo de 2007, por medio de la cual la Subdirectora de Registros Sanitarios del INVIMA resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 2006029334 de 29 diciembre de 2006 en el sentido de confirmarla.
1.1.5.- Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2007005828 de 26 de marzo de 2007 por la cual el Director General del INVIMA resolvió confirmar la Resolución No. 2006029334 de 29 diciembre de 2006.
1.1.6.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declare que Laboratorios Higea de Colombia Ltda., para la época en que se expidieron los actos acusados, cumplía los requisitos exigidos para que le fuera renovada la certificación de buenas prácticas de manufactura farmacéutica y en consecuencia ordenar a la entidad demandada renovar la correspondiente certificación para que el laboratorio continúe desarrollando sus actividades.
1. 2. Los hechos que le sirven de fundamento
1.2.1. Mediante escritura pública No. 4343 de 16 de septiembre de 1974 se constituyó la sociedad Laboratorios Higea de Colombia Ltda. con el objeto social de producir o fabricar productos farmacéuticos de tocador y de perfumería para vender al público, para exportar o para distribuir al por mayor o al detal, para lo cual obtuvo la respectiva licencia de funcionamiento que fue renovada año tras año hasta 1995.
1.2.2. La actora solicitó al INVIMA inspección a su punto de fábrica con el fin de obtener la renovación del certificado de buenas prácticas de manufactura farmacéutica, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 549 de 2001.
1.2.3. En la inspección realizada por el INVIMA, el grupo visitador encontró irregularidades y para que fueran subsanadas otorgó al laboratorio oportunidades de mejoramiento, las cuales fueron cumplidas, sin que tal circunstancia fuera tenida en cuenta al momento de expedir el acta correspondiente.
1.2.4.- Posteriormente, y con fundamento en lo hallazgos encontrados, el grupo visitador denegó la renovación del certificado, lo cual llevó a que de manera subsiguiente la Subdirectora de Medicamentos y Productos Biológicos del INVIMA profiriera la Resolución No. 2006029334 mediante la cual decidió cancelar la certificación de cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura a la sociedad demandante.
1.2.5.- Contra el anterior acto administrativo se interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación. El primero fue resuelto por una dependencia distinta a aquella que dictó el acto recurrido, en el sentido de confirmar la decisión. En cuanto el recurso de apelación, fue desatado por el Director General del INVIMA y también confirmó la decisión de la Subdirectora de Medicamentos y Productos Biológicos.
1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación
1.3.1.- La parte actora señaló que los actos acusados se expidieron en contradicción de lo dispuesto en los artículos 29 de la Constitución Política, 47, 48, 50 y 51 del CCA, 9 del Decreto 211 de 2004, 2 del Decreto 549 de 2001, 109 del CPC, 5, 105, 107, 109 y 110 del Decreto 677 de 1995, así como en contradicción de lo dispuesto en el anexo 2 del informe técnico 32 de la Organización Mundial de la Salud.
1.3.2.- Desarrollado el concepto de la violación, se expuso que los funcionarios del INVIMA que realizaron la inspección al laboratorio carecían de competencia para adoptar las decisiones contenidas en las actas de 22 de diciembre de 2006. En este sentido señala que se vulneró el numeral 2 del artículo 9 del Decreto 211 de 2004 y de contera el artículo 29 de la Carta Política.
1.3.3.- Considera la parte actora que los visitadores no podían cancelar o renovar la certificación de buenas prácticas de manufactura farmacéutica ya que su función se limitaba a realizar un informe con destino a la Subdirección de Medicamentos y Productos Biológicos del INVIMA para que dicha dependencia determinara si el laboratorio cumplía con las exigencias establecidas en el Decreto 549 de 2001.
1.3.4.- Agrega que el acta que se levantó como consecuencia de la visita realizada al laboratorio no fue suscrita por la funcionaria que fungió como auditora observadora, lo cual constituye un vicio de nulidad por desconocimiento del artículo 109 inciso primero del CPC y a su vez la violación del artículo 29 de la Constitución.
1.3.5.- Sostiene que las actas omitieron enunciar los recursos que procedían contra ellas, el término para interponerlos y el funcionario ante el cual debían radicarse, desconociendo lo ordenado por los artículos 47 y 48 del C.C.A.
1.3.6.- Que las medidas sanitarias tienen por objeto garantizar la salud pública o individual cuando se encuentre amenazada, de lo cual no se dejó constancia en el acta de medidas preventivas. Además, que se omitió señalar cuáles eran las normas sanitarias violadas por la actora, todo lo cual redunda en la violación de los artículos 105, 107, 109 y 110 del Decreto 677 de 1995.
1.3.7.- Que el acta que se levantó por el decomiso del medicamento TOLESÍN acepta que el producto tiene vigencia hasta el año 2009, lo que significa que es apto para el consumo humano hasta dicha fecha y demuestra que el registro sanitario no se encontraba vencido sino en trámite de renovación, lo cual se demostró en la diligencia administrativa cuando se puso de presente la petición elevada al INVIMA el 9 de marzo de 2001 para que renovara el registro.
1.3.8.- Que de acuerdo con el parágrafo primero del artículo 2 del Decreto 549 de 2001, el INVIMA debió conceder un término de 4 meses para subsanar las deficiencias encontradas, antes de proceder a cancelar el certificado de buenas prácticas de manufactura farmacéutica.
1.3.9.- Que los actos administrativos son incongruentes toda vez que en ellos se ordena la cancelación de un certificado inexistente ya que la visita tenía por objeto su renovación, lo que significa que ya estaba vencido. En esta lógica, los actos no podían revocar algo que no estaba vigente.
1.3.10.- Que el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 2006029334 no fue resuelto por quien lo profirió, esto es, por la Subdirectora de Registros Sanitarios, sino por otra dependencia.
1.3.11.- Que la auditora líder del grupo visitador no era idónea para realizar la visita ya que no contaba con las calidades exigidas en el informe técnico 32 de la Organización Mundial de la Salud, según el cual el inspector debe ostentar título en farmacia o en química, o tener experiencia científica en la industria farmacéutica.
2.- Contestación de la demanda.
El INVIMA, estando dentro del término para contestar la demanda, se opuso a las pretensiones en los términos que se resumen a continuación.
2.1.- Que el procedimiento seguido para verificar el cumplimiento de las buenas prácticas de manufacturas farmacéuticas se debió a la solicitud que hiciera el laboratorio mediante oficio VCM-0601-5440-06 de 18 de diciembre de 2006, por lo cual se designaron para el afecto funcionarios del INVIMA competentes e idóneos.
2.2.- Que el hecho de que la auditora observadora no haya suscrito el acta, no vicia el acto como quiera que este fue notificado al gerente y representante legal del laboratorio.
2.3.- Que la cancelación del certificado de buenas prácticas de manufactura farmacéutica obedeció al incumplimiento por parte del laboratorio de las normas previstas en el Decreto 549 de 2001, decisión que no vulnera ninguna disposición así como tampoco el derecho de defensa del laboratorio, toda vez que este tuvo la oportunidad de controvertir la decisión haciendo uso de los recursos de la vía gubernativa tal y como aconteció.
2.4.- Que las medidas sanitarias adoptadas en el desarrollo de la visita se tomaron siguiendo las reglas impuestas por el Decreto 677 de 1995 según las cuales, en aquellos eventos en los que se afecte la salud pública, es dable decretar una medida administrativa preventiva con el fin de evitar la consumación de daños a la salud.
2.5.- Que la Subdirectora de Registros Sanitarios sí era competente para resolver el recurso de reposición a pesar de que ella no profirió el acto recurrido, toda vez que le habían asignado funciones de Subdirectora de Medicamentos y Productos Biológicos.
2.6.- Que el actor omite hacer un estudio sistemático del informe técnico 32 de la OMS, ya que esta disposición debe ser estudiada en concordancia con los Decretos 677 de 1995 y 549 de 2001 para efectos de tener unidad interpretativa de los procedimientos, pautas y criterios para expedir el certificado de buenas prácticas de manufactura farmacéutica.
2.7.- Que el plazo de 4 meses para subsanar las irregularidades que llevaron a la cancelación del registro no opera en estos eventos, dado que es el resultado de la visita es la que determina si el registro debe mantenerse o revocarse.
2.8.- Que las calidades profesionales de quienes adelantaron la visita no son materia de discusión en este caso, y que no hay lugar a aplicar el silencio administrativo como quiera que para el efecto se requiere que exista norma expresa.
3.- La sentencia recurrida
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 12 de marzo de 2012, se declaró inhibida para pronunciarse respecto la legalidad de las actas de inspección al cumplimiento de buenas prácticas manufactureras y la de diligencia de inspección, control y vigilancia respectivamente, y negó las demás pretensiones de la demanda, todo con fundamento en la consideraciones que se resumen a continuación.
3.1.- Que tanto el acta de inspección al cumplimiento de buenas prácticas manufactureras como la que se produjo como consecuencia del ejercicio de inspección, vigilancia y control, que derivó en la aprehensión de un lote de medicamentos, constituyen meros actos de trámite que escapan al control del Juez Contencioso Administrativo. En ese sentido puntualizó que el acta que se suscribe luego de verificar el cumplimiento de los requisitos de buenas prácticas manufactureras es el estudio previo a que se atiene el INVIMA para renovar o cancelar el respectivo certificado, al igual que el acta que ordenó el decomiso y la suspensión total de actividades productivas que es apenas el inicio del procedimiento sancionatorio del que trata el artículo 109 del Decreto 677 de 1995.
3.2.- Que en lo relativo a los actos mediante los cuales se canceló el certificado de buenas prácticas de manufactura farmacéutica, no se desvirtuó su presunción de legalidad. Para llegar a esta conclusión el Tribunal empezó por señalar que el artículo 2 del Decreto 549 de 2001 exige que en la visita administrativa realizada al laboratorio se constate el cumplimiento de los requisitos necesarios para obtener la correspondiente certificación, lo cual quedó anotado en el acta de 22 de diciembre de 2006.
3.3.- Que bajo la premisa anterior, el Tribunal resaltó que LABORATORIOS HIGEA DE COLOMBIA LTDA. conocía los requisitos que debía cumplir para poder acceder a la certificación, toda vez que fue él quien solicitó la visita del INVIMA.
3.4.- Que el INVIMA no debía otorgar el término de 4 meses para que el laboratorio subsanara las inconsistencias que impidieron la expedición de la certificación. En ese sentido resaltó el Tribunal que la norma a la que hace referencia la parte actora dispone que el INVIMA debe indicar las falencias encontradas para que el solicitante de la certificación las corrija y realice una nueva solicitud dentro de los 4 meses siguientes.
3.5.- Que si bien el acta no cuenta con la firma de la auditora observadora, esa circunstancia no compromete la validez del acto por cuanto la aludida funcionaria no era la responsable de la visita administrativa.
3.6.- Que la Subdirectora de Registros Sanitarios si era competente para resolver el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 2006029334 de 29 de diciembre de 2006, dado que se le habían asignado funciones de la Subdirección de Medicamentos y Productos Biológicos tal y como se constató al revisar la Resolución No. 2007003241 de 19 de febrero de 2007.
3.6.- Que en lo relativo a que la auditora líder no cumplía con las calidades profesiones exigidas por el informe técnico de la OMS, se debe tener de presente que dicho documento no establece los requisitos indispensables para ejercer el cargo de auditor o de inspector, lo cual deriva en la ausencia del vicio alegado.
4.- El recurso de apelación
Estando dentro de la oportunidad legal correspondiente, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo, planteando su inconformidad en los siguientes términos:
4.1.- Que el Tribunal incurrió en error al resolver las solicitudes de aclaración que se elevaron respecto del fallo de 12 de marzo de 2012, dado que no le dio el verdadero sentido y alcance a las normas de exigen de las providencias judiciales sean debidamente motivadas y congruentes.
4.2.- Que la decisión de inhibirse para pronunciarse respecto la legalidad de las actas impide que se defina de manera definitiva la situación procesal del actor a pesar de que se encuentra acreditado que a través de esas decisiones administrativas se vulneraron los derechos del laboratorio y se incurrió, por parte del INVIMA, en serias contradicciones que fueron oportunamente advertidas.
5.- Los alegatos de conclusión en segunda instancia
5.1.- Alegatos de Laboratorios Higea de Colombia LTDA
En la oportunidad procesal correspondiente para alegar de conclusión en el trámite de la segunda instancia, la parte actora alegó de conclusión haciendo referencia a la proliferación de normas procesales, a la excepción de inconstitucionalidad y a que los actos administrativos demandados ya perdieron su fuerza ejecutoria como quiera que han transcurrido más de 6 años desde su promulgación sin que se haya puesto fin al proceso contencioso administrativo de la referencia. Finalmente solicitó que se declarara la nulidad de todos los actos demandados.
5.2.- Alegatos del INVIMA
Estando dentro de la oportunidad legal correspondiente, el INVIMA alegó de conclusión exponiendo similares argumentos a los expuestos en la contestación de la demanda.
6. - Concepto del Ministerio Público
No hubo pronunciamiento del Ministerio Público en esta causa.
7.- Decisión
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir los recursos de apelación presentados, previas las siguientes,
7.1.- Consideraciones
7.1.1.- Antes de entrar a estudiar los argumentos que sustentan el recurso de apelación, la Sala debe precisar que, según lo consagra el artículo 357 del C.P.C., al cual se acude por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A., el pronunciamiento del Juez encargado de resolver el recurso se debe limitar a los aspectos de la sentencia de primera instancia que fueron controvertidos en la alzada, amén de que se trate de un apelante único. En efecto, cuando ambas partes apelen, el Juez de segunda instancia no tendrá limitación alguna para pronunciarse. En este caso el recurso fue planteado por la parte actora, lo cual lleva a aplicar el criterio legal ya explicado.
7.1.2.- Con todo, el primer aspecto que debe resolverse es el relacionado con la decisión inhibitoria del Tribunal respecto de los cargos formulados en la demanda contra el acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura de 22 de diciembre de 2006 y contra el acta de inspección, control y vigilancia de 22 de diciembre de 2006, por la cual se aplicó una medida de seguridad preventiva y se dispuso la suspensión total de actividades productivas. Para el efecto, la Sala verificará el contenido y alcance de los mencionados actos administrativos a fin de establecer si se trata de meros actos de trámite cuyo control judicial resulta improcedente, o si por el contrario, son actos que definen una situación jurídica determinada y por tanto pasibles de ser controvertidos en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
-. Contenido de las actas proferidas por la entidad demandada.-
7.1.3.- El acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura de 22 de diciembre de 2006 es del siguiente tenor:
7.1.4.- Por su parte, el acta de diligencia de inspección, control y vigilancia de 22 de diciembre de 2006, es del siguiente tenor:
-. Naturaleza del acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura farmacéutica.-
7.1.5.- Visto el contenido del acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura farmacéuticas, se advierte que en el aparte denominado “concepto técnico” se resolvió que “LABORATORIOS HIGEA LTDA. ubicado en la Carrera 28 No. 7-25 de Bogotá D.C., NO CUMPLE con las BUENAS PRÁCTICAS DE MANUFACTURA FARMACÉUTICA, POR LO TANTO NO SE RENUEVA LA CERTIFICACIÓN RESPECTIVA PARA LA FABRICACIÓN DE MEDICAMENTOS”. Esta decisión fue adoptada a partir e la solicitud elevada por la parte actora para que le fuera renovado el aludido certificado de conformidad con las reglas que para el efecto disponían las normas vigentes, esto es, el Decreto 549 de 29 de marzo de 200 entre otras.
7.1.6.- Pues bien, si se analiza detenidamente el Decreto 549 de 2001 se advierte que en relación con las buenas prácticas de manufacturas, la autoridad competente puede adoptar varias decisiones distintas a saber: Que se niegue la expedición del certificado; que se otorgue la solicitud del certificado; que se renueve el certificado, que se niegue la renovación del certificado y que cancele el certificado.
7.1.7.- En efecto, el artículo –
– del aludido reglamento establece que si de la visita hecha por el INVIMA se desprende que el solicitante cumple con los requisitos de buenas prácticas de manufactura, la entidad deberá expedir el correspondiente certificado dentro de los 15 días siguientes. Por el contrario, si advierte que el laboratorio no cumple con las buenas prácticas de manufactura farmacéutica, se dejará constancia de ello en las respectivas actas de la visita y el peticionario podrá elevar una nueva solicitud dentro de un término no superior a 4 meses. Con todo, la decisión mediante la cual se niega el certificado constituye una decisión administrativa que puede ser controvertida a través de los recursos establecidos en el CCA (Decreto 549 de 2001 art. 6) y en sede judicial, amén que constituye un acto administrativo cuyo contenido afecta el derecho subjetivo del petente.
7.1.8.- Distinta es la figura de renovación del certificado contenida en el parágrafo del artículo 7 ibíd., según el cual el certificado de buenas prácticas de manufactura deberá ser renovado por un periodo igual al de su vigencia. Como puede apreciarse fácilmente, se trata de ampliar el plazo de vigencia del certificado y no de expedirlo por primera vez. Consecuencia de lo expuesto se advierte que la decisión relativa a la renovación del certificado constituye un acto administrativo autónomo que no puede confundirse con aquel que decide la solicitud inicial de expedición del certificado explicado en el punto 7.1.10 de esta providencia, ni con la cancelación del registro.
7.1.9.- Respecto la cancelación del registro se debe tener en cuenta que el artículo del Decreto 549 de 2001 es perentorio en señalar que esta procede siempre que INVIMA, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, encuentre que, posteriormente a la certificación de buenas prácticas de manufactura, el laboratorio las ha incumplido. Este es un escenario distinto al que comporta tanto la expedición del certificado como su renovación.
7.1.10.- Lo visto permite concluir que a partir del procedimiento establecido en el Decreto 549 de 2001 el INVIMA, en lo relativo al certificado de buenas prácticas de manufactura, puede proferir las siguientes decisiones: a.- Expedir el certificado. b.- Negar la expedición del certificado. c.- Renovar el certificado. d..- Negar la renovación del certificado. e.- Cancelar el certificado.
7.1.11.- En ese orden, el acta de inspección al cumplimiento de buenas prácticas de manufactura farmacéutica de 22 de diciembre de 2006 constituye una decisión pasible de ser controvertida judicialmente, como quiera que en ella se consagra una decisión administrativa de carácter definitiva, de ahí que se haya dispuesto que “NO SE RENUEVA LA CERTIFICACIÓN RESPECTIVA PARA LA FABRICACIÓN DE MEDICAMENTOS”, lo que concuerda con el origen del acto, esto es, la solicitud elevada por el representante legal de Laboratorios Higea de Colombia Ltda. para la renovación del certificado.
7.1.12.- Lo visto muestra a la Sala que la decisión inhibitoria asumida por el Tribunal de Descongestión no guarda correspondencia con el contenido del acto y el contexto del procedimiento administrativo en que se expidió, siendo necesario revocar la decisión, tal y como se dejará expuesto en la parte resolutiva de esta providencia.
-. Naturaleza del acta de diligencia de inspección, control y vigilancia a Laboratorios Higea de Colombia Ltda. -
7.1.13.- Este acto administrativo decidió aplicar medida sanitaria preventiva consistente en el decomiso del producto TOLESIN y la medida sanitaria de seguridad consistente en la suspensión total de actividades productivas.
7.1.14.- El marco normativo de esta decisión se encuentra dado por el Decreto 677 de 199, que en su artículo 104 contempla las medidas sanitarias de seguridad que pueden ser de varios tipos: clausura temporal del establecimiento; suspensión parcial o total de actividades o servicios; decomiso de objetos o productos; destrucción o desnaturalización de artículos o productos y la congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos.
7.1.15.- El artículo 105 del mismo decreto, señala que el objeto de las medidas sanitarias de seguridad consiste en prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho que ponga en peligro la salud de la comunidad. Bajo esta perspectiva se tiene que la medida se ajusta dentro de aquellas actuaciones administrativas que se catalogan como preventivas, lo que llevó a quo a considerar que el acto administrativo es de trámite. En virtud de lo anterior, la Sala se ve llamada a reiterar su precedente jurisprudencial en relación con la naturaleza jurídica de medidas de este tipo.
- Reiteración jurisprudencial – medidas preventivas
7.1.16.- Mediante providencia de 26 de noviembre de 2015– la Sala aclaró el punto relativo a la naturaleza de las medidas preventivas al manifestar:
“5.2.- Naturaleza jurídica de los actos impugnados. Posición Jurisprudencial
En desarrollo del principio de precaución en materia ambiental, contenido en el marco de la Constitución Ecológica, la Ley 1333 de 2009 estableció las denominadas medidas preventivas como un conjunto de decisiones de ejecución inmediata que pueden adoptar las autoridades ambientales, en aplicación de su poder de policía, tendientes a “prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana”. (Artículo 4º).
Estas medidas ambientales preventivas, de acuerdo a la citada Ley, (i) no tienen la naturaleza jurídica de sanción, (ii) su ejecución y efectos deben ser inmediatos debido a su carácter preventivo, y (iii) deben ser adoptadas mediante acto administrativo debidamente motivado.
Frente a la naturaleza de dicho acto administrativo, se pronunció la Sección cuando dirimió igualmente un recurso de apelación en contra de una decisión de rechazo de la demanda, en el que consideró que sólo las decisiones que determinaran medidas preventivas o aquellas que impusieran una sanción podían considerarse como actos definitivos y por tanto susceptibles de censura en esta Jurisdicción:
“En efecto, considera la Sala que los actos administrativos demandados son de trámite por las consideraciones arriba esbozadas, pues el Ministerio está efectuando una serie de observaciones relacionadas con el cumplimiento de las condiciones contenidas en una serie de actos administrativos a través de los cuales se otorgó permiso de perforación exploratoria de hidrocarburos de un proyecto denominado “Bloque Río Putumayo” a la sociedad Ram Petroleums Limited., quien se encontraba vinculada con ECOPETROL S.A. en virtud de un contrato de asociación, negocio jurídico éste que según se advierte de los antecedentes vistos en los actos censurados, mediante radicado número 088 del 1 de octubre de 2003 fue terminado unilateralmente por la demandante.
Bajo tal escenario, sería demandable aquel que termine la citada actuación administrativa, esto es, la que sancione o adopte las medidas preventivas como consecuencia de un eventual incumplimiento por parte de ECOPETROL S.A. de las obligaciones a las que se requirió su acatamiento en el artículo primero del Auto 2770 de 2008. (Subrayado fuera de texto).
En igual sentido se pronunció esta Sección en Auto del 16 de febrero de 2012 en el cual sostuvo que en algunos casos la adopción de una medida preventiva puede ser considerada como definitiva la dadas las consecuencias jurídicas de su imposición. Es importante destacar que el contenido de la Resolución que se estaba censurando en el citado proveído es similar al que ordenar la medida preventiva en el caso que nos ocupa, tal y como se podrá evidenciar en el siguiente acápite. La providencia de 2012 sostuvo lo siguiente:
“Pues bien, descendiendo el anterior análisis al caso concreto, se tiene que en relación con los siguientes actos proferidos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR: Resolución No. 032 del 13 de mayo de 2008 mediante la cual la CAR dio inicio al trámite administrativo ambiental contra TERRAPUERTO INDUSTRIAL EL DORADO; la número 045 del 13 de agosto de 2008 mediante la cual se rechazó el recurso de reposición contra el anterior acto; contra la Resolución No. 069 del 22 de octubre de 2008 que aclaró la Resolución No. 045 en el sentido de indicar que la decisión recurrida es la 032 y 030; Auto OPSC número 001499 del 6 de octubre de 2009 mediante la cual se efectúa requerimientos a la sociedad INVERSIONES GVM y CIA. LTDA.; Auto OPSC No. 081 del 22 de enero de 2010, mediante la cual se decretó pruebas y dictó otras disposiciones por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR; la Resolución No. 0066 del 6 de mayo de 2010 mediante la cual se resolvió la revocatoria directa de la Resolución No. 074 de 2009; y el Auto OPSC 1044 del 19 de junio de 2010 a través del cual se resolvió la revocatoria directa del auto 1499, debe la Sala aclarar que son de trámite, pues la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR está efectuando una serie de observaciones relacionadas con el cumplimiento de las condiciones contenidas en una serie de actos administrativos a través de los cuales se otorgó permiso de perforación exploratoria de hidrocarburos de un proyecto denominado “Terrapuerto Industrial el Dorado” a la sociedad TERRAPUERTO INDUSTRIAL EL DORADO, quien junto a la empresa PROMOTORA TERRAZINO S.A. suscribieron un contrato con la sociedad INVERSIONES GVM Y CIA LTDA., en el que ésta adquirió la responsabilidad sobre el manejo de la totalidad de la obra.
En efecto, considera la Sala que el único acto administrativo susceptible de ser impugnado en esta jurisdicción es el contenido en la Resolución No. 0074 del 6 de octubre de 2009, dado que allí la CAR está imponiendo medidas preventivas a la recurrente como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el citado contrato suscrito con la empresa PROMOTORA TERRAZINO S.A., consolidando en ella una situación jurídica particular. Del siguiente tenor es el citado acto:
“ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero de la Resolución No. 032 del 13 de mayo de 2008, el cual quedará así:
“Imponer a la sociedad INVERSIONES GVM Y COMPAÑÍA LTDA., identificada con N.I.T…una medida preventiva de suspensión de las actividades de disposición de material de reheléenlo, que se encuentra realizando en el humedal La florida, predio Bodegas Terrapuerto 2, localizado en la vereda Vuelta Grande, jurisdicción del Municipio de Cota, Cundinamarca, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la Resolución.” (Subrayado de la Sala).
La Sección Segunda en auto del 25 de abril de 1996 en el proceso número 12184, recogió la posición que sobre el particular venía desarrollado la Sección Primera de la forma que a continuación se expone:
“La DIMAR no otorga el certificado que reclama el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para continuar el trámite, por lo menos hasta que concluya la investigación a que alude el citado oficio, y desde este punto de vista las exigencias a que el acto acusado se contrae no pueden satisfacerse, lo cual impide la continuación de la actuación administrativa, haciéndose por lo mismo este acto de trámite enjuiciable ante ésta jurisdicción”
El acto demandado, proferido por la administración – Caja Nacional de Previsión- Seccional Risaralda, es de trámite en cuanto no resuelve el fondo de la controversia entre los reclamantes, es decir, no decide a quién de estos corresponde el derecho sobre el seguro de muerte del funcionario X, pero tal acto asume el carácter de definitivo en cuanto decide suspender el pago de un seguro hasta tanto la justicia ordinaria decida lo pertinente, evento que se llevará a cabo en el presente proceso de acuerdo con las pretensiones de la demanda. Apoyándose, pues, en la literalidad del artículo 57 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, CAJANAL hace imposible la continuación de la actuación administrativa provocada por las sendas peticiones de los reclamantes del seguro, por lo que se reitera que el acto demandado finalmente adquiere la connotación de definitivo, …”. (Subrayas de la Sala).
5.3.- Actos pasibles de control judicial. Caso concreto
Ahora bien, la sociedad demandante, por conducto de su apoderado, pretende de manera principal la nulidad de dos actos administrativos: el primero, compuesto por el Acta de Diligencia de 19 de octubre de 2012 y la Resolución No. 01300 de 24 de octubre de 201; y el segundo, por el Memorando de 17 de enero de 201 y la Resolución No. 00117 de 04 de febrero de la misma anualida.
5.3.1.- Sobre el argumento relacionado en el recurso acerca del desconocimiento de los actos complejos acusados de parte del Tribunal, debe la Sala aclarar que las decisiones enjuiciables son las contenidas en las dos resoluciones que expidió la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., es decir, la Resolución No. 01300 del 24 de octubre de 2012 y la número 00117 del 4 de febrero de 2013, ya que tanto el Acta de Diligencia como el Memorando, respectivamente, configuran actos preparatorios o de trámite de las citadas resoluciones, en tanto no definen la situación jurídica de imposición de la medida preventiva o de su levantamiento, sino que permiten que a partir de la visita correspondiente la Administración tome una decisión definitiva.
5.3.2.- Para la Sala resulta imperioso entonces centrar el objeto de estudio en la Resolución No. 01300 de 24 de octubre de 2012, toda vez que es de este acto administrativo que se deriva la imposición (y legalización) de la medida ambiental preventiva de la cual la demandante predica la causación de los perjuicios por ella sufridos. La parte resolutiva de la decisión es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO PRIMERO.- Legalizar la medida preventiva consistente en suspensión de actividades de obra de construcción, impuesta por la Secretaria Distrital de Ambiente mediante acta del 19 de octubre de 2012 en el predio denominado “El Burrito”, ubicado en la Avenida Carrera 86 No. 8D-01, identificado con Chip Catastral AAA0160UDTO del barrio Tintalá, Localidad de Kennedy, realizada por la URBANIZADORA MARIN VALENCIA S.A., identificada con Nit. 830012053-3, a través de su representante legal o quien haga sus veces, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.
PARÁGRAFO SEGUNDO.- La URBANIZADORA MARIN VALENCIA S.A., no podrá adelantar actividades hasta tanto no se cumpla lo establecido en el parágrafo primero del artículo primero del presente acto administrativo.
(…)”
La citada decisión permite concluir que la medida preventiva determinó para la parte demandante una situación jurídica de carácter definitivo en tanto que la obligó a suspender las actividades de construcción que venía adelantando, lo cual pudo haber causado perjuicios de orden económico.
Es claro que crea una situación jurídica de carácter particular que produce efectos jurídicos para el demandante en lo que hace a la ejecución de la actividad de construcción, y que habida cuenta de las citadas consideraciones tales decisiones deben ser objeto de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Ahora bien, el hecho de que la medida se haya levantado con posterioridad, no hace que sea considerada como de trámite, pues por el contrario, lo que indica es que el periodo de la medida es cierto y determinable, y que por ello puede ser censurable por la vía judicial.
7.1.17.- Como se desprende de la regla jurisprudencial transcrita, la Sala encuentra que una medida preventiva se considera como acto administrativo definitivo pasible de ser controvertido judicialmente, cuando a partir de ella se determina para el sujeto pasivo una situación jurídica. Con todo, se requiere que la decisión de la administración genere efectos jurídicos independientes de aquellos que puedan producirse o desprenderse de actuaciones administrativas posteriores.
7.1.18.- En el caso concreto resulta evidente que la decisión contenida en el acta de 22 de diciembre de 2002 determinó para la parte actora una situación jurídica de carácter definitivo toda vez que, en virtud de ella, se decomisó un lote de productos y se ordenó la suspensión total de actividades productivas, quedando demeritada la decisión inhibitoria proferida por el Tribunal.
-, Los fallos inhibitorios y la garantía de la doble instancia.-
7.1.19.- Teniendo en cuenta que los cargos de nulidad imputados a las actas de 22 de diciembre de 2006 no fueron desatados por la primera instancia, la Sala reitera la línea jurisprudencial que de tiempo atrás viene aplicando en casos que, como este, se presentan inhibiciones injustificadas que vulneran el principio de doble instancia y de contera incurren en la pretermisión de una instancia judicial. Al respecto la Sala ha decidido:
“De tal manera que resulta injustificado que el Juzgador de primer grado se haya abstenido de estudiar el fondo de la controversia, teniendo a su alcance la facultad oficiosa de interpretar la demanda, máxime si, como ya se dijo, la acción instaurada se encontraba presentada dentro del término de caducidad.
Esta Sala en reiterados pronunciamientos y con ocasión del estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales, ha amparado entre otros, el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia cuando en casos, como el presente, el Juzgador de primer grado ha proferido decisión inhibitoria injustificadamente y ha dado lugar a que se revoque tal decisión y, en su lugar, se ordene, que se profiera nueva sentencia, en la cual se resuelva el fondo del asunto.
Es así como en sentencia de 28 de febrero de 201, la Sala dijo:
“… En reiterados pronunciamientos la Sala ha puesto de presente, con apoyo en los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen la función judicial, que el juez tiene la obligación de ejercer los deberes-poderes de impulsión procesal que la ley le otorga, para hacer efectivos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
Entre esos deberes, se cuenta el deber procesal de adecuar la acción a la que legalmente corresponde, y de darle el trámite correspondiente con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con sentencia inhibitoria injustificada. Así lo puso de presente esta Sección en sentencia de 14 de febrero de 2012, al señalar:
“Se debe advertir que el Tribunal …tuvo la obligación de haber adecuado la acción al trámite que le correspondía.
La Sala considera, en esta medida, que el juez debe asumir los deberes encaminados a garantizar el derecho y evitar decisiones que no son de fondo y no resuelven sobre las pretensiones, convirtiéndose en casos de denegación de justicia y vulneración de los derechos fundamentales, desconociendo los mandatos y deberes que le imponen los artículos 37 y 409 del Código de Procedimiento Civil, respecto a la diligencia y obligación de velar por la rápida solución del proceso, los cuales resultan aplicables ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de la remisión que hace el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).”
El juez no puede asumir una posición pasiva que por esa causa, le conduzca a abstenerse de fallar de fondo, pues es su deber adoptar las medidas procesales para hacer eficaz la protección del bien jurídico para cuya efectividad el ciudadano pone en marcha la jurisdicción.
La razonabilidad de la tesis que reitera la Sala, a favor del cumplimiento por los jueces, del deber procesal de adecuar la acción al trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, a más de evitar desgaste judicial, es plausible, pues a todas luces, resultaría totalmente vano adelantar un proceso a sabiendas, de antemano, que no podrá existir pronunciamiento sobre el fondo del asunto.
3.3 Análisis del caso concreto
En lo que refiere a la situación fáctica del presente caso, se destaca que la accionante considera vulnerados los derechos fundamentales del acceso a la administración de justicia y al debido proceso, con ocasión de las sentencias inhibitorias dictadas por parte del Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso de acción contractual contra el municipio de Samaniego, con radicado número 2010-00073, que pretendía la declaración de incumplimiento de la obligación de suscribir el contrato que mediante Resolución de 27 de diciembre de 2007 fue adjudicado, y la indemnización por los perjuicios causados. Por ello, solicita en la acción de tutela que se ordene al Juzgado Tercero Administrativo de Pasto proferir una decisión de fondo sobre la controversia planteada.
Dentro del proceso de acción contractual antes mencionado, el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto justificó la decisión inhibitoria considerando que la acción contractual interpuesta en contra del municipio de Samaniego, no era la acción correcta, y que la accionante debió invocar la acción de simple nulidad o la acción de nulidad y restablecimiento como lo establece el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo en su inciso segundo: Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento, según el caso.
En esa línea se pronunció el Tribunal Administrativo de Nariño, quien para confirmar el fallo inhibitorio, manifestó en la providencia que resolvió la apelación, una indebida escogencia de la acción, no obstante, estuvo en desacuerdo con el a quo en la acción que debió haberse interpuesto, pues a su juicio, por la pretensión de carácter indemnizatorio la Fundación Futuro de Paz tenía que acudir a la jurisdicción mediante acción de reparación directa.
En el curso de la presente acción de tutela, las instancias judiciales accionadas reiteraron en la contestación los argumentos por los cuales tomaron la decisión inhibitoria. El municipio de Samaniego guardó silencio.
Antes de proceder al análisis del caso concreto, la Sala primero puntualizará los presupuestos expuestos arriba en la parte considerativa de esta providencia, con el objetivo de determinar si, efectivamente, las sentencias inhibitorias que fueron proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso referenciado, constituyen una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia de la tutelante.
Ahora bien, descendiendo a la controversia bajo examen, debe entrar a considerarse, que el Juez Tercero Administrativo de Pasto tenía jurisdicción y competencia para conocer de la demanda presentada, teniendo en cuenta que esta contenía una pretensión en contra de una entidad estatal referente a un tema contractual que no superaba la cuantía de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como lo exige el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo en su numeral 5; y que la demanda cumplía con los requisitos formales señalados en el Código de Procedimiento Civil en el capítulo I del Título VII, que versa sobre la demanda, y utilizados por analogía en procedimiento administrativo, por lo cual era correcta la admisión de la demanda, como efectivamente se dispuso.
Sin embargo, el Juez Tercero Administrativo de Pasto ni durante el curso del proceso, ni al momento de emitir el fallo, adoptó alguna medida o agotó alguna posibilidad que le permitiera llegar a proferir una sentencia de fondo, pues solo se limitó a manifestar una indebida escogencia de la acción por parte del actor, pese a que, como quedó expuesto, tenía la obligación de cumplir con el deber impuesto por el artículo 86 del C.P.C., de adecuar la acción para darle el trámite que legalmente le corresponde, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.
Se reitera que el juez tiene la obligación constitucional de emitir sentencias que fallen de fondo los problemas jurídicos que sean sometidos a su conocimiento por los ciudadanos. Para cumplir de manera cabal con dicho deber, el funcionario judicial debe hacer uso de los poderes que le otorga la ley procesal.
Fuerza es, entonces, proteger el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la accionante y, en consecuencia, ordenar al Juez Tercero Administrativo de Pasto, tome la medidas procesales pertinentes para que en el término máximo de dos (2) meses, profiera sentencia que estudie el fondo de las pretensiones planteadas en el caso sub examine. …”. (Negrilla y subraya fuera de texto).
Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé:
“Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”.
Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia.
Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó:
“… 6.3. De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia.
4. El principio de la doble instancia esta previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a "... impugnar la sentencia condenatoria...".
Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales).
Así, en torno al desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: "Garantías judiciales. (...) 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (...) h) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior". A su vez, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: " (...)5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley(...).
Luego, la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos, determina que: "Artículo 25. Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen:
a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso;
b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso".
Es claro que a partir de la interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política y de los tratados internacionales de derechos humanos, el principio de la doble instancia se erige en una garantía esencial para preservar el debido proceso y, además, para mantener incólume la integridad de los derechos e intereses de los asociados.
En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario1
5. La doble instancia surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley. Con este propósito, el citado principio - según lo expuesto -, se constituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública.
6. Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.
La Corte, en relación con el tema, ha determinado que: "[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a-quo..."2
7. Por otra parte, el citado principio permite hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que éste por su esencia, implica la posibilidad del afectado con una decisión errónea o arbitraria, de solicitarle al juez o autoridad competente la protección y restablecimiento de los derechos consagrados en la Constitución y la ley3. Así mismo, la doble instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal4.
Por consiguiente, mediante la ponderación y aplicación armónica de estos derechos, se logra comprometer a las autoridades públicas en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho, entre los cuales, se destacan la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad humana (artículo 2 C.P.)…”.
Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.
Por estas razones, en cumplimiento de lo normado en el artículo 4º de la Carta Polític, debe la Sala inaplicar el último inciso del artículo 357 del C. de P.C., para este caso concreto.
Por lo expresado precedentemente, debe la Sala revocar la sentencia apelada para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.
7.1.20.- Así las cosas, y en aras de resguardar la garantía de la doble instancia y el derecho a la defensa como aristas del derecho fundamental al debido proceso, la Sala revocará el fallo impugnado en lo relativo a la decisión del Tribunal de declararse inhibido para resolver los cargos formulados contra las actas de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufacturas farmacéuticas y de diligencia de inspección, control y vigilancia, ambas de 22 de diciembre de 2006, y disponer la devolución del expediente al Tribunal de origen para que resuelva de fondo los cargos formulados contra dichos actos administrativos.
7.1.21.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
REVÓCAR PARCIALMENTE la sentencia de 12 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección “C” en descongestión, y ordenar que el a quo se pronuncie de fondo respecto de los cargos de nulidad planteados en la demanda contra el acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufacturas farmacéuticas a Laboratorios Higea de Colombia Ltda., mediante la cual el INVIMA decidió no renovar el certificado de buenas prácticas de manufactura, y el acta de diligencia de inspección, control y vigilancia a Laboratorios Higea de Colombia Ltda., por la cual se impuso a la parte actora medida sanitaria de seguridad preventiva consistente en el decomiso del producto TOLESIN y la suspensión total de actividades productivas.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Presidente
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA
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