CONCEPTO 125 DE 2025
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS, INVIMA
Bogotá, D. C.
| PARA: | KATHERINE JOHANNA GUTIERREZ TRIANA DIRECTORA TÉCNICA DE LA DIRECCIÓN DE COSMÉTICOS, ASEO, PLAGUICIDAS Y PRODUCTOS DE HIGIENE DOMÉSTICA. |
DE: | ANDRÉS FERNANDO MESA VALENCIA. JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA. |
ASUNTO: | RESPUESTA A SU CONSULTA ARTICULACIÓN ENTRE EL INVIMA Y LOS ENTES TERRITORIALES EN MATERIA DE PRODUCTOS COMPENTECIA DE LA DIRECCIÓN DE COSMÉTICOS, ASEO, PLAGUICIDAS Y PRODUCTOS DE HIGIENE DOMÉSTICA. |
Estimada doctora XXXX, cordial saludo.
Por medio del presente damos respuesta a la solicitud elevada mediante correo del 7 de mayo de los presentes, relacionada con la articulación entre el Invima y los entes territoriales en materia de productos competencia de la Dirección a su cargo, en los siguientes términos:
1. La solicitud
"De acuerdo con la reunión y su sugerencia, consideramos necesario que se proceda a revisar y aclarar el concepto emitido en el año 2019 respecto de este asunto.
Como pudieron evidenciar el concepto no aclara las competencias propias de las ETS y aquellas que deberían ser delegadas de acuerdo con la Ley 489 de 1998 en el caso que el Invima así lo dispusiera.
Al interior de la Dirección se tenía la idea que nuestras funciones no tenían como competencia el apoyo y coordinación con ETS, por cuanto necesariamente ello implicaba una delegación de funciones que se debía hacer con base en la Ley 489 de 1998 y una circular adicional como las que fueron comunicadas por el Ministerio para los casos de alimentos y medicamentos.
Como Ustedes lo aclararon, el Decreto 2078 de 2012 y la Resolución 1229 de 2013 nos establecen esa competencia de forma expresa y adicionalmente es claro que los artículos 18 y 19 de la misma norma - Resolución 1229 de 2013 establecen la competencia de desarrollar actividades de IVC en cabeza de las entidades territoriales, aunado a ello establece expresamente en las funciones del Invima: (...)
Hasta el momento esta Dirección las actividades que se han venido desarrollando están relacionadas con capacitaciones, el resto de actividades no se han desarrollado de acuerdo con lo informado por los profesionales técnicos, bajo el entendido que no son de nuestra competencia y que no hay una Circular para los productos de nuestra competencia, sin embargo, hemos recibido múltiples solicitudes de la ETS para prestar ese apoyo. Lo anterior, bajo el entendido que la Oficina Asesora Jurídica en el concepto anexo les indicó que no teníamos esta competencia. Como Ustedes lo aclararon, debemos diferenciar entre las facultades de IVC que están en la Resolución 1229 de 2013 para las ETS, que son propias por expresa disposición legal y las competencias que atañen directamente a la calidad del producto como la asignación del código de NSO y la certificación de BPX, que en efecto; en caso de pretenderse su traslado de competencia a las ETS requerirían de delegación.
En consecuencia, hemos puesto en marcha una iniciativa para poder apoyar estas entidades en cumplimiento de nuestras competencias, y desde el ámbito de las obligaciones particulares de las autoridades sanitarias territoriales, en lo atinente exclusivamente al IVC. Sin embargo, -como lo indicaron nuestros funcionarios en la reunión-; los colaboradores consideran crucial que el concepto sea aclarado en lo que corresponda para dar vía libre a estas actividades, por cuanto genera confusión en su aplicación debido a la conclusión que propone."
2. Marco normativo aplicable:
-Constitución Política
-Ley 489 de 1998
-Decreto 2078 de 2012
-Resolución 1229 de 2013
3. Consideraciones Jurídicas:
La solicitud elevada por la Dirección de Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica se refiere a una dificultad presentada respecto de la articulación, apoyo, coordinación y/o relacionamiento que la misma ha presentado con los entes territoriales con los productos de su competencia, ello, en parte, debido al contenido del concepto emitido por esta oficina asesora mediante oficio 1102-7493-19 con radicado Invima No 20193010418 del 6 de noviembre de 2019.
De esta forma, corresponde inicialmente señalar que en el referido concepto emitido, sucintamente, se concluyó que la inspección, vigilancia y control en productos cosméticos se encuentra a cargo del Invima en Colombia, como autoridad nacional competente, en aplicación de la normativa supranacional contenida en las decisiones de la CAN, así como la regulación nacional siempre que esta no contrarie dichas decisiones, indicando de la misma forma que dicha competencia puede ser objeto de delegación.
Ahora bien, en materia de articulación, apoyo y coordinación con las entidades territoriales de salud, la competencia referida en el concepto emitido en el año 2019 por parte de esta oficina no riñe con las competencias asignadas.
De este modo, es necesario referir que dicho relacionamiento con las secretarias de salud territorial debe enmarcarse en la normativa de rango constitucional, legal y reglamentario.
Así pues, la Constitución Política establece en relación con la función administrativa:
"ARTÍCULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. (...)
ARTÍCULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley." Subraya y negrilla fuera de texto
En el mismo sentido, la Ley 489 de 1998 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", establece:
"ARTÍCULO 5. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.
Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos.
ARTÍCULO 6. PRINCIPIO DE COORDINACION. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. (…)"
Por su parte, el Decreto 2078 de 2012 señala como función propia del Instituto:
"ARTÍCULO 4. FUNCIONES. En cumplimiento de sus objetivos el Invima realizará las siguientes funciones:
(...)
5. Establecer las directrices técnicas y los procedimientos de operación a ejecutarse por parte de los entes territoriales, en los asuntos competencia del Invima.
(...)
7. Brindar asistencia técnica y asesorar a las entidades territoriales en la correcta aplicación de normas y procedimientos previstos en materia de vigilancia sanitaria y control de calidad en los temas de su competencia.
(…)
ARTÍCULO 22. DIRECCIÓN DE COSMÉTICOS, ASEO, PLAGUICIDAS Y PRODUCTOS DE HIGIENE DOMÉSTICA. Son funciones de la Dirección de Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica, las siguientes:
(...)
10. Asesorar, capacitar y prestar asistencia técnica a los entes territoriales, en la materia de competencia del área."
Así mismo, y como bien se refiere en la consulta, la Resolución 1229 de 2013 "Por la cual se establece el modelo de inspección, vigilancia y control sanitario para los productos de uso y consumo humano", respecto a las actividades a cargo del Invima, como autoridad sanitaria en el marco del sistema de inspección, vigilancia y control de la salud en Colombia, y para efectos de la solicitud, establece:
"ARTÍCULO 17. ACTIVIDADES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima), de conformidad con las competencias y funciones asignadas en las Leyes 100 de 1993 y 1122 de 2007, el Decreto número 2078 de 2012, y en los demás reglamentos, desarrollará las siguientes actividades en relación con el modelo de inspección, vigilancia y control sanitario: (...)
c) Apoyar la implementación de las directrices y procedimientos determinados por este Ministerio en relación con la aplicación del análisis de riesgo en la gestión territorial del modelo de inspección, vigilancia y control sanitario;
d) Coordinar con los departamentos y distritos la formulación y ejecución de operaciones sanitarias conjuntas cuando así se requiera, incluyendo las acciones pertinentes para la realización de pruebas de laboratorio;(...)
i) Realizar de manera regular la auditoría interna y externa a las Entidades Territoriales de Salud, de conformidad con los planes de gestión elaborados; (...)
Adicionalmente en su artículo 6o establece como uno de los principios de la organización y funcionamiento del modelo de inspección, vigilancia y control sanitario el de la Unidad definido como "El modelo promoverá la integración funcional de actores y operación en red"
En consonancia con lo anterior, la Corte Constitucional en sentencia C-983/05, señaló:
"COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN MATERIA DE EDUCACION-Principio de coordinación
El principio de coordinación se relaciona de manera estrecha con el principio de subsidiariedad y podría considerarse como una derivación del mismo. Implica, entre otras cosas, una comunicación constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos aspectos relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los derechos constitucionales fundamentales, así como aquellos asuntos vinculados con el efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado. En esta misma línea de argumentación se pronuncia la Ley 489 de 1998 cuando al referirse al principio de coordinación confirma la necesidad de colaboración entre las distintas autoridades administrativas con miras a garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones así como el logro efectivo de los fines y cometidos estatales. No es, pues, ninguna novedad, que la organización estatal y la distribución de competencias entre los distintos niveles de la administración implica de por sí un entramado de relaciones complejo y lleno de tensiones. Esto se pone de manifiesto con mayor agudeza en un asunto neurálgico como lo es el servicio público de educación. (...)"
La misma corporación en sentencia C-149/10, indicó:
"DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
De acuerdo con el artículo 288 de la Constitución, las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. Ello implica que, para los asuntos de interés meramente local o regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese ámbito, corresponde a la ley regular la materia. El principio de concurrencia parte de la consideración de que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad. El principio de coordinación, a su vez, tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas. El principio de subsidiariedad, finalmente, corresponde a un criterio, tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención el Estado, y la correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades."
De lo citado se desprende, que la función administrativa debe perseguir el interés general, en nuestro caso particular la protección de la salud pública, desarrollando, entre otros, el principio coordinación estando en cabeza del Instituto el deber de coordinar sus actuaciones de acuerdo con el cumplimiento de los fines del Estado, ello en el marco de competencia de cada una de las entidades involucradas en dicha coordinación, de modo que las acciones simbióticas deben ser complementarias a las funciones asignadas apuntando al logro mismo de los fines propios del estado.
En suma, en el marco de las competencias asignadas o delegadas de ser el caso al Instituto y/o a las entidades territoriales, pese a la ausencia de un instrumento como la circular que echa de menos la consulta, es claro que al Invima, particularmente a la Dirección consultante, le corresponde dar cumplimiento a las funciones citadas contenidas en el Decreto 2078 de 2012, así como llevar a cabo las actividades ordenadas en la resolución 1229 de 2013 y, en general, desarrollar las acciones de articulación necesarias que de ello se deriven, dando aplicación al principio de coordinación de naturaleza constitucional, legal y reglamentario, de modo que ello implica establecer las directrices técnicas y los procedimientos de operación, así como coordinar con los entes territoriales los aspectos relacionados con las funciones de inspección, vigilancia y control del sistema de salud, en el marco de las competencias de cada entidad, sin que tal coordinación o direccionamiento e implementación socave en forma alguna la naturaleza, independencia, funciones y responsabilidades propias de cada uno de los involucrados.
4. Conclusión:
El concepto emitido mediante oficio 1102-7493-19 con radicado Invima No 20193010418 del 6 de noviembre de 2019 por esta oficina, debe entenderse en el marco del principio de coordinación, de modo que, pese a la no existencia de circular alguna para la articulación con los entes territoriales como ocurre en otras disciplinas, la normatividad vigente demanda que, desde las competencias asignadas a cada actor involucrado con el Instituto y las propias como se refiere en el concepto emitido en el año 2019, el Invima, y particularmente la Dirección de Cosméticos, Aseo, Plaguicidas y Productos de Higiene Doméstica desarrolle las acciones necesarias asesorar, capacitar y prestar asistencia técnica a los entes territoriales, en la materia de competencia del área.
Cordialmente,
ANDRES FERNANDO MESA VALENCIA
Jefe Oficina Asesora Jurídica
