CALIDAD DE BIENES Y SERVICIOS - Envases, empaques, rótulos y etiquetas: regulación normativa / EMPAQUES O ENVASES - Requisitos
En orden a resolver lo pertinente, se tiene que conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la Constitución Política: “La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización”. Prevé también esta disposición que: “Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios”. De otra parte, a términos de lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política, se garantiza a toda persona la libertad "... de informar y recibir información veraz e imparcial". En concordancia con dicha norma constitucional, el artículo 14 del Estatuto del Consumidor - Decreto 3466 de 1982 - dispone que: "Toda la información que se dé al consumidor acerca de los componentes y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al público deberá ser veraz y suficiente. De otro lado, es relevante señalar que según lo dispuesto en el artículo 267 de la Ley 9ª de 1979 los envases, empaques o envolturas que se utilicen en alimentos o bebidas deben cumplir con las reglamentaciones que para el efecto expida el Ministerio de Salud. En ese contexto, el Ministerio de Salud expidió la Resolución núm. 2387 de 12 de agosto de 199: “por la cual se oficializa la Norma Técnica Colombiana 512-1 (Cuarta Actualización)”, relativa a “Industrias Alimentarias” Rotulado, Parte 1, Norma General oficializada por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, sobre Etiquetado y Rotulado de Productos Alimenticios. El objeto de esa norma, según su numeral 1º, es establecer los requisitos mínimos de los rótulos o etiquetas de envases o empaques en que se expenden los productos alimenticios para consumo humano. Por su parte, el artículo 3 de la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1 establece los requisitos generales que deben contener los rótulos o etiquetas de los envases de los alimentos; en los rótulos o etiquetas debe aparecer la siguiente información señalada en el numeral 3.5.
ROTULO DE INSTA CREM - Por tamaño de unidades no puede contener toda la información / EMPAQUES DE PRODUCTOS - Invulneración de derechos colectivos al reunir requisitos de rotulado
En efecto, como ya se indicó, en el presente asunto la vulneración a los derechos colectivos se hace consistir en la supuesta omisión de información en el rótulo del producto denominado “INSTA CREM”, concretamente porque no se indican los componentes o ingredientes que permitan al consumidor determinar si es alérgico a uno de sus componentes o si éstos pueden generar alguna contraindicación, ni tampoco se señalan la fecha de elaboración ni de vencimiento, el número de registro sanitario, ni el peso neto del producto. Al respecto, se tiene, en primer lugar que, tal como lo concluyó el a quo la fecha de elaboración del producto no es exigible según lo previsto en la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1 oficializada por la Resolución núm.: 2387 de 1999, razón por la cual frente a ese aspecto no existe infracción sanitaria. Así mismo, en el expediente obran distintas muestras del producto “ INSTACREM” fabricado por QUALA S.A., de la presentación comercial de 4 gramos, en las que consta lo siguiente: identificación del producto: Insta Crem “Sin Lactosa Sin Colesterol” y la frase “Instacrem le da al café un toque delicioso, cremoso y único!”; el nombre y la dirección del fabricante: Quala S.A. Cra. 54 No. 42ª-31 Sur, Bogotá D.C.; el Registro Médico Sanitario: RSIAD09M04590; y el Peso Neto: 4g. Ahora bien, debe ponerse de presente que en este caso es aplicable la excepción establecida en el numeral 5 de la NTC 512-1, según el cual los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades en que se expendan o suministren, no puedan llevar rótulo en el envase, o cuando lo lleven no puedan contener todas las Leyendas señaladas en la presente norma, lo deben llevar en el empaque que contenga dichas unidades. De acuerdo con las consideraciones que anteceden, para la Sala es claro que en las anteriores condiciones no puede afirmarse que el producto cuestionado ponga en peligro la salud ni que amenace o vulnere los derechos colectivos invocados en la demanda, puesto que no infringió norma sanitaria alguna, ni tampoco las que regulan el rotulado de los alimentos, además de que no se puede endilgar responsabilidad alguna a la entidad demandada, como quiera que no ha causado daño a un derecho o interés colectivo con alguna actuación u omisión que le pueda ser atribuida.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., quince (15) de febrero de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-31-000-2004-00442-01(AP)
Actor: JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA
Demandado: INVIMA Y OTROS
Acción Popular
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 18 de octubre de 2005 proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.- LA DEMANDA
1. Las pretensiones
El 1 de marzo de 2004, el ciudadano John Freddy Bustos Lombana, promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS– INVIMA, el Ministerio de Protección Social, y la Secretaría de Salud de Bogotá D.C. en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con los derechos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los consumidores y usuarios, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptara las siguientes disposiciones:
“1. Con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo a: la Seguridad y Salubridad Públicas, los Derechos de los consumidores y usuarios, así como el Derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones referidas en el capítulo de los HECHOS del petitum, se ORDENE a las accionadas (sic), iniciar todos los trámites y acciones tendientes a verificar quién es el fabricante del producto, la eventual infracción de la normas sanitarias a que hubiere lugar.
2. Se fije a favor del Accionante, a título de incentivo previsto legalmente, con ocasión de ésta acción pública (sic).
3. Se integre un comité para la verificación del cumplimiento de la Sentencia, en el cual participará; la Personería Distrital, el Defensor del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación, o sus respectivos delegados y el Accionante. El Comité rendirá informe sobre su gestión con destino a este expediente.
4. Por Secretaría se compulsen copias de la providencia a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, para lo de su competencia.” (fl. 2 – mayúsculas sostenidas del texto original)
2. Los hechos:
Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes:
1.- La empresa QUALA S.A., fabricante de INSTA CREM, omite incluir en el empaque, etiqueta o rotulado de ese producto, los componentes o ingredientes del mismo, de tal forma que el consumidor pueda determinar si es alérgico a uno de ellos o si pueden generar alguna contraindicación; así mismo, omite la indicación de la fecha de elaboración y de vencimiento, el peso que contiene, y el registro sanitario o la autorización administrativa expedida por el Invima, por lo cual vulnera los derechos colectivos antes citados, dado que no existe certeza sobre si el producto es apto o no para el consumo humano.
2.- El producto citado es suministrado a los pasajeros en los diferentes itinerarios aéreos que efectúa la alianza summa, unión conformada por Avianca S.A. y Sam S.A., entidades éstas cuyo nombre aparece en la etiqueta, rótulo o empaque del mismo, lo que los hace responsables de eventuales perjuicios que puedan causar al consumidor la existencia y distribución de productos alterados o vencidos.
II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
II.1 El Ministerio de la Protección Social, actuando a través de apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, por las siguientes razones:
1.- Afirmó que según el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 le corresponde al INVIMA la ejecución de políticas concernientes a la vigilancia sanitaria y control de calidad de los bienes expresamente señalados allí, y que de acuerdo con los artículos 70 y 71 de la Ley 489 de 1998 el citado Instituto es una entidad con personería jurídica, patrimonio independiente, autonomía administrativa y financiera, a fin de ejercer la actividad especializada que la ley le atribuyó, y por tal razón el Ministerio carece de competencia para responder por la presente acción.
2.- Señaló que la Norma Técnica Colombiana NTC-512-1, relacionada con la Industria alimentaria, establece los requisitos mínimos de los rótulos de los envases o empaques en los que se expenden los productos alimenticios para consumo humano y para hostelería, y al INVIMA le corresponde vigilar que dicha norma se cumpla.
3.- Precisó que el Decreto 205 de 2003 determina los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social, y que en tal sentido siendo el rector en materia de políticas de protección social ha actuado conforme a las competencias que le han sido asignadas por la Constitución y la Ley, por lo que no existe vulneración de los derechos colectivos enunciados por el actor y, por ende, es improcedente la acción.
II.2 La Secretaría de Salud de Bogotá D.C., al contestar la demanda solicitó que se le exonere de toda responsabilidad en este asunto, por las siguientes razones:
1.- Anotó que de conformidad lo preceptuado en el Acuerdo 20 de 1990, reglamentario de la Ley 10 de 1990, le corresponde a la Secretaría Distrital de Salud actuar como órgano rector del Sistema Distrital de Salud de Bogotá D.C., y que en cumplimiento de las competencias señaladas en la Ley 715 de 2001, es deber suyo cumplir y hacer cumplir el Código Sanitario Nacional (Ley 9ª de 1979), así como mitigar los riesgos al ambiente que inciden en la salud humana.
2.- Advirtió que las autorizaciones sobre la información básica de los rótulos, etiquetas y envases de los alimentos la realiza el INVIMA, según lo señalado en los artículos 245 y 248 de la Ley 100 de 1993; así mismo, la autorización previa de rotulación y publicidad de los alimentos es una función que está atribuida a dicha entidad, y que ésta no ha delegado en la Secretaría Distrital de Salud.
3.- Precisó que la Secretaria de Salud Distrital actúa cuando se presenta un peligro inminente para la comunidad, a partir de la ocurrencia de un riesgo y como una acción complementaria dentro de las funciones de vigilancia epidemiológica, en presencia de brotes producidos por alimentos, dentro del marco del Decreto 1562, reglamentario del Título VII de la Ley 9ª de 1979.
4.- Puntualizó que el actor no ha allegado pruebas ni solicitó la realización de las mismas tendientes a probar la presunta falta de inocuidad del producto enunciado en la demanda, que permita denotar un posible riesgo contra la salubridad pública, por lo que no está acreditado que aquel sea nocivo para la salud humana.
5.- Sostuvo que para el cumplimiento de una Norma Técnica Colombiana como la NTC 512-1, a la que hace referencia el actor en la demanda, la acción pertinente es la de cumplimiento y no la popular.
III.3 El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, actuando a través de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a que se declaren prosperas sus pretensiones, en consideración a lo siguiente:
1.- Anotó que el INVIMA ejerce la actividad de control y vigilancia sanitaria de los productos determinados en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, incluidos los alimentos de forma diligente y oportuna, y que la acción presentada carece de fundamento, pues no se establece en forma clara y precisa las causas por las cuales dicha entidad sea responsable de la posible violación de los derechos colectivos invocados en la demanda.
2.- Precisó que el actor denuncia tres hechos como son la no inscripción de los ingredientes del producto, del número del registro sanitario y de la fecha de vencimiento en el rótulo; y que si bien si la inscripción de estas obligaciones es una obligación del titular, importador o fabricante del producto, no existe prueba de un eventual daño ni de una relación directa entre tal omisión, la falta y el presunto daño a los derechos invocados por el accionante ni mucho menos que ello sea por causa del actuar del INVIMA.
3.- Advirtió que no ha existido omisión del INVIMA, ya que al expedir el correspondiente registro sanitario a los productos objeto de la presente acción, el Instituto ha cumplido con su misión de determinar las directrices bajo las cuales debe someterse la comercialización de estos productos, sin que ello garantice que los titulares de tales registros o cualquier particular se allanen a cumplir con las condiciones en que fue otorgado el registro del producto o a respetar todas y cada una de las normas sanitarias.
4.- Señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 53 del Decreto 3075 de 1997, son los titulares (fabricantes e importadores) de un registro sanitario, quienes tienen la responsabilidad de la observancia de las normas sanitarias, correspondiendo al INVIMA ejercer una función de control y vigilancia, concomitante y posterior, función que también ejerce sobre los fabricantes, distribuidores y comercializadores de alimentos, tal como lo determina el artículo 1º ibídem.
5.- Destacó que el actor debió presentar una queja ante el Instituto o ante la respectiva entidad territorial de salud, para asegurar que se diera cumplimiento a lo estipulado en el Decreto 3075 de 1997 y la Resolución No. 2387 de 1999 que acoge la Norma Técnica Colombiana NTC-512-1, sobre vigilancia y control del rotulado de alimentos respectivamente, ya que en materia de salud pública la Constitución Política de Colombia prevé la responsabilidad colectiva sobre el cuidado de este derecho, conminando a los particulares a colaborar para asegurar el cuidado de la salud individual y colectiva.
6.- Puntualizó que la negligencia de la autoridad sanitaria debe ser comprobada para determinar que no se han seguido los procedimientos, y que en este caso se tiene que una vez conocido el hecho, el INVIMA inició el correspondiente proceso sancionatorio con el objetivo de investigar y determinar si hay lugar a responsabilidad por las conductas realizadas por Quala S.A., Avianca S.A. y SAM S.A., basado en los hechos que narra el actor y las pruebas que sean allegadas al proceso.
7.- Indicó, en cuanto a la omisión en la declaración de la lista de ingredientes, registro sanitario y fecha de vencimiento en la etiqueta, que aunque constituyen infracción sanitaria ella debe probarse, por lo que el INVIMA procedió a iniciar proceso sancionatorio con el fin de determinar la ocurrencia de esos hechos; además, no puede decirse que estos hechos constituyan motivo de daño ni mucho menos que la acción u omisión esté a cargo del INVIMA ya que el artículo 53 del Decreto 3075 de 1997 establece la responsabilidad en cabeza del titular, fabricante e importador del producto.
8.- Solicitó que se declare temeraria la presente demanda, pues el demandante ha alegado una serie de hechos que tienen mecanismos de protección más efectivos que la misma acción popular y la ley establece los procedimientos para hacer cumplir esas conductas presuntamente violatorias de la normativa sanitaria.
9.- Finalmente, solicitó que se declare probada la excepción de improcedencia de la acción, la cual fundamento en las razones de defensa antes sintetizadas.
II.4 La Sociedad QUALA S.A., vinculada por auto del 26 de julio de 2004 en calidad de presunta responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, dio contestación a la misma en los siguientes términos:
1.- Precisó que la norma sobre rotulado general (art. 5º de la norma NTC 512-1) contiene una excepción particular sobre los productos que se expenden en empaques de tamaño reducido, puesto que la misma permite que los ingredientes sean relacionados en el empaque que contenga dichas unidades, el cual es efectivamente la unidad de venta; y que esta obligación efectivamente se viene cumpliendo por parte de QUALA S.A. quien expende a Alianza Summa el producto Instacrem en bolsas contramarcadas en las cuales se indican los ingredientes.
2.- Señaló que los ingredientes del producto Instacrem son: sólidos de jarabe de maíz, aceites vegetales, caseinato de sodio, lecitina, anticompactantes, colorantes y saborizantes autorizados, ingredientes que en ningún caso se pueden considerar como alergénicos o que eventualmente pudieran presentar algún tipo de contraindicación, debido a que todos los saborizantes y colorantes que contiene este producto están aprobados para su uso por la FDA y listados como seguros en la lista de la FEMA; además, los dos únicos ingredientes que podrían llegar a presentar algún tipo de contraindicación en la categoría de las “Cremas no Lácteas”, son la lactosa y el colesterol, razón por la cual en el producto Instacrem en la parte frontal del rotulado se observa al expresión “Sin lactosa, sin colesterol”.
3.- Anotó que con respecto a la fecha de elaboración del producto, la norma NTC 512-1 no estipula como obligatoria la consignación de la fecha de elaboración, obligando únicamente a consignar la fecha de vencimiento o duración mínima del producto, fecha que para productos que tengan una fecha de duración mayor a tres meses, debe indicar el mes y el año (Art. 3.3.7.1), deber que efectivamente fue cumplida por QUALA S.A. en el presente asunto, tal y como se puede observar en el empaque que se allegó al expediente.
4.- Expresó que falta a la verdad el demandante cuando afirma que en el rótulo no se observa el número de registro sanitario, ya que en el sobre de INSTACREM, en la parte posterior junto a la identificación del fabricante, se observa la leyenda: Reg. M.S. RSIAD09M04590, número de registro sanitario otorgado por el INVIMA para el producto INSTACREM; e igualmente, que no es cierta la afirmación del demandante cuando dice que en rótulo no se observa el peso del producto, ya que claramente en la parte posterior inferior del rótulo se encuentra la leyenda “PESO NETO: 4g.”
5.- Advirtió que de la lectura de la demanda no se observa en ningún momento que el demandante haya cotejado lo establecido por la norma NTC 512-1 con sus acusaciones, existiendo una carencia total de fundamento legal en la demanda.
6.- Finalmente, estimó que la acción interpuesta se podría calificar como temeraria, en razón a que tiene como finalidad más que defender derechos de la colectividad lograr un incentivo económico previsto en la ley, dado que la demanda carece por completo de fundamento legal.
III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 24 de enero de 2005, la cual se declaró fallida por la inasistencia del actor popular.
IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
1.- La parte actora:
Guardó silencio en esta etapa del proceso.
2.- La parte demandada:
Solo intervino el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, para reiterar los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y allegar al proceso copia de la Resolución número 2005009880 de 8 de junio de 2005, por la cual dispuso el cese del proceso sancionatorio núm. 200400050 iniciado contra las sociedades QUALA SA., AVIANCA S.A. Y SAM S.A.,
3.- El Ministerio Público:
El Procurador Segundo Judicial Administrativo Delegado ante el Tribunal afirmó que no se ha demostrado la existencia de una conducta u omisión por parte del INVIMA que vulnere los derechos colectivos, y que ese hecho fue lo que motivó que cesara un proceso sancionatorio iniciado contra la Sociedad QUALA, AVIANA Y SAM, al demostrarse que no incurrieron en las infracciones que le fueron endilgadas por el actor.
V.- LA PROVIDENCIA APELADA
Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, en la cual el a quo luego de reseñar la actuación procesal adelantada, declaró no probadas las excepción propuestas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos –INVIMA y negó las pretensiones de la demanda, decisión ésta que adoptó luego de referirse a la normativa que consagra las funciones de esa entidad, al marco legal en materia de control y vigilancia de los alimentos, al registro sanitario y al rotulado o etiquetado de los alimentos.
Señaló, en cuanto al ultimo aspecto mencionado, que la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1 tiene como objeto establecer los requisitos mínimos de los rótulos o etiquetas de envases o empaques en que se expenden los productos alimenticios para consumo humano, destacando de la misma lo dispuesto en sus artículos 2º, 3º y 5º, de cuyo examen concluyó lo siguiente: 1) que es obligatorio informar en los rótulos de los alimentos, entre otros aspectos, la fecha de vencimiento y/o duración mínima; 2) que aunque los conceptos de fecha de fabricación y fecha de envasado se encuentran definidos en la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1, no es requisito general ni especial obligatorio que la información sobre los mismos esté contenida en los rótulos o etiquetas de los alimentos; y 3) que los requisitos de rotulado obligatorios son exigibles, en principio, para todos los alimentos, con excepción de aquellos que debido a su naturaleza o tamaño no puedan llevar el rótulo en el envase o, cuando lo lleven, no puedan contener todas las leyendas de que trata la norma citada; en esos casos, según el artículo 5 de la NTC 512-1 deben llevar la información en el empaque que contenga las unidades del alimento.
Precisó que en el expediente se tiene probado que mediante la Resolución núm. 255422 del 27 de abril de 2000, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, concedió a la marca Instracrem el registro sanitario número RSIAD09M04590 para la comercialización del producto “Crema No Láctea”; que a través de la Resolución núm. 2002007308 del 16 de abril de 2002, el INVIMA modificó la Resolución número 255422 de abril 27 de 2000, para autorizar el cambio de la marca Instacrem- Instacrem LITE por INSTRCREM- Instacrem LIGHT; y que mediante la Resolución núm. 2002026242 del 29 de noviembre de 2002, el INVIMA modificó la Resolución número 255422 del 27 de abril de 2000, para autorizar lo siguiente: 1. Cambio en la denominación del producto, quedando como tal: Crema no Láctea INSTACREM- INSTACREM- MOCACREM. 2. Cambio en la composición del producto, la cual en adelante será: sólidos de jarabe de maíz, aceite vegetal de soya, caseinato de sodio (proteína), anticompactantes (fosfato de potasio), lecitina de soya (emulgente), sabores artificiales (crema caramelo, chocolate) azúcar, colorantes, naturales (curcumina, anato).
Advirtió que en el expediente obran distintas muestras del producto “INSTACREM” fabricado por QUALA S.A., de la presentación comercial de 4 gramos, en las que consta lo siguiente: identificación del producto: Insta Crem “Sin Lactosa Sin Colesterol” y la frase “Instacrem le da al café un toque delicioso, cremoso y único!”; el nombre y la dirección del fabricante: Quala S.A. Cra. 54 No. 42ª-31 Sur, Bogotá D.C.; el Registro Médico Sanitario: RSIAD09M04590; y el Peso Neto: 4g. (fl.3).
Concluyó, con apoyo en la normativa legal y reglamentaria que rige la materia y en los hechos acreditados en el expediente, que no se encuentran llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, toda vez que no está probada ninguna amenaza o violación de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, ni a los derechos de los consumidores y usuarios.
Advirtió al respecto que el producto “Insta Crem” que es entregado gratuitamente a los pasajeros de los vuelos comerciales de Alianza Summa S.A., fabricado y comercializado por la empresa QUALA S.A., cumple a cabalidad con las disposiciones sanitarias y, en especial, con las Normas Técnicas Colombianas sobre rotulado o etiquetado de alimentos, en particular, si se tiene en cuenta lo siguiente:
Que el citado producto cuenta con el Registro Sanitario número RSIAD09M04590 concedido por el INVIMA a través de las Resoluciones 255422 del 27 de abril de 2000, 2002007308 del 16 de abril de 2002 y 2002026242 del 29 de noviembre de 2002.
Que las presentaciones comerciales del mismo, señaladas por el actor en la demanda, se ajustan a las previsiones contenidas en la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1 por lo siguiente:
Que en la presentación comercial de 4 gramos que se expende y ofrece a los consumidores, no son obligatorios todos los requisitos de rotulado y etiquetado, debido al tamaño de dicha presentación; el producto Instacrem “Crema no Láctea” no constituye un alimento de aquellos considerados como de mayor riesgo para la salud pública, en los términos señalados en el artículo 3º del Decreto 3075 de 1997.
Que las pruebas allegadas al expediente dan cuenta que el consumo de tal producto no resulta nocivo para la salud humana.
Puntualizó que no resulta vulnerado ni amenazado el derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública, en razón a que el producto alimenticio antes citado se encuentra amparado por un registro sanitario, y en la comercialización del mismo se cumple con rigor con la normatividad aplicable; así mismo, que tampoco resultan afectados los derechos de los consumidores y usuarios, ya que está debidamente garantizado para ellos el derecho de obtener de los productores y comercializadores de bienes y servicios información veraz sobre los productos y servicios que consumen.
Finalmente, estimó que no resulta de recibo la solicitud de que se declare temerario el ejercicio de la acción, habida cuenta que en el proceso no se encuentra acreditado que la actuación del demandante haya estado teñida de mala fe, o sea constitutiva de un abuso del derecho.
VI.- EL RECURSO
Inconforme con la anterior decisión el actor la apeló, con el fin de que sea revocada, con fundamento en las siguientes razones:
En primer lugar, se refirió a la definición del término “alimento” contenida en el Diccionario Hispánico Universal, así a la definición del termino “expenden” a que hace alusión la norma técnica colombiana NTC – 512 – 1 (Cuarta Actualización), la cual significa “Vender al Menudeo”, o “Venta por Menor”.
Luego de ello, señaló que “... las accionadas pretenden enrostrar el significado o alcance de las expresiones a las cuales de manera puntual me he referido, toda vez que pretenden que el consumidor, siempre solicite la Caja que contiene un volumen considerable de alimento, cuando el contexto de los requisitos establecidos en la NTC – 512 – 1, no significa otra cosa que el empaque o rótulo que contiene el alimento envasado, entregado al consumidor, es el que debe contener cada uno de los requisitos a los cuales se hace la insinuación en los hechos del petitum, pues no se le puede “castrar” su derecho a informarse, sino que, adicionalmente, constituyen datos fundamentales para que verifique si es o no alérgico a algún componente, o contiene un alimento irradiado o no, pues será finalmente él quien determine si se intoxica, se envenena o no y adicionalmente, permitiría adoptar las medidas sanitarias pertinentes, verbi gracia, ordenar el retiro inmediato del producto del mercado colombiano, pues con el señalamiento expreso del lote de producción, se identificaría los alimentos que estarían alterados o descompuestos o como medida sanitaria menor, la aplicación de multas o llamados de atención”. (fl. 350)
De otro lado, manifestó que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA que hubiese efectuado ninguna actuación tendiente a ejercer las actividades de vigilancia y control, a la aplicación de las respectivas medidas preventivas o de seguridad, y a imponer las sanciones que se derivan del incumplimiento de la Resolución No. 2387 del 12 de agosto de 1999, ordenando, por ejemplo, el retiro definitivo del producto del mercado colombiano.
VII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.- El artículo 2º inciso 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.
2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con los derechos a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales se estiman vulnerados en razón a que en el empaque del producto Instacrem no se indican los componentes o ingredientes que permitan al consumidor determinar si es alérgico a uno de sus componentes o si éstos pueden generar alguna contraindicación, ni tampoco se señalan la fecha de elaboración ni de vencimiento, el número de registro sanitario, ni el peso neto del producto.
En ese contexto, en síntesis, solicita el actor que se ordene al Instituto Nacional de Vigilancia de medicamentos y Alimentos – INVIMA iniciar todos los trámites y acciones tendientes a verificar quién es el fabricante del producto, así como la eventual infracción de la normas sanitarias.
3.- El a quo en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda bajo la consideración que el producto “Insta Crem”, fabricado y comercializado por la empresa QUALA S.A., cumple a cabalidad con las disposiciones sanitarias y, en especial, con las Normas Técnicas Colombianas sobre rotulado o etiquetado de alimentos.
4.- En orden a resolver lo pertinente, se tiene que conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la Constitución Política: “La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización”.
Prevé también esta disposición que: “Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios ...”.
De otra parte, a términos de lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política, se garantiza a toda persona la libertad "... de informar y recibir información veraz e imparcial".
En concordancia con dicha norma constitucional, el artículo 14 del Estatuto del Consumidor - Decreto 3466 de 1982 - dispone que: "Toda la información que se dé al consumidor acerca de los componentes y propiedades de los bienes y servicios que se ofrezcan al público deberá ser veraz y suficiente. Están prohibidas, por lo tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no corresponda a la realidad, así como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las características, las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o servicios ofrecidos".
El citado Estatuto establece la responsabilidad de los productores en razón de las marcas, las leyendas y la propaganda comercial, así como las sanciones administrativas que procederán en caso de verificarse la responsabilidad por el incumplimiento de las mismas disposiciones.
5.- De otro lado, es relevante señalar que según lo dispuesto en el artículo 267 de la Ley 9ª de 1979 los envases, empaques o envolturas que se utilicen en alimentos o bebidas deben cumplir con las reglamentaciones que para el efecto expida el Ministerio de Salud; así mismo, conforme al artículo 565 ibídem, prevé que es deber del Ministerio de Salud la oficialización de normas técnicas para todos los productos a los que se refiere la Ley 9ª de 1979.
En ese contexto, el Ministerio de Salud expidió la Resolución núm. 2387 de 12 de agosto de 199: “por la cual se oficializa la Norma Técnica Colombiana 512-1 (Cuarta Actualización)”, relativa a “Industrias Alimentarias” Rotulado, Parte 1, Norma General oficializada por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, sobre Etiquetado y Rotulado de Productos Alimenticios.
El objeto de esa norma, según su numeral 1º, es establecer los requisitos mínimos de los rótulos o etiquetas de envases o empaques en que se expenden los productos alimenticios para consumo humano.
En el numeral 2 ibídem se señalaron, entre otras, las siguientes definiciones:
“2.3
“envase
“recipiente que contiene alimentos para su entrega como producto único, que los cubre total o parcialmente y que incluye la tapa, los embalajes y las envolturas.
“2.4
“fecha de fabricación
“la fecha en que el alimento se transforma en el producto descrito.
“2.5
“fecha de envasado
“la fecha en que se coloca el alimento en el envase inmediato en que se venderá finalmente.
“2.6
“fecha de duración mínima
“consumir preferentemente antes de”, fecha fijada por el fabricante, en que, bajo determinadas condiciones de almacenamiento, expira el periodo durante el cual el producto es comercializable, aunque mantenga las cualidades específicas atribuidas tácita o explícitamente. Después de esta fecha, no se considera comercializable el alimento.
“2.7
“fecha límite de utilización
“fecha de vencimiento”, “fecha límite de consumo recomendada”, “fecha de caducidad”, fecha límite fijada por el fabricante, en la que termina el periodo después del cual el producto, almacenado en las condiciones indicadas, no tendrá probablemente los atributos de calidad que normalmente esperan los consumidores. Después de esta fecha, no se considera comercializable el alimento.
“2.8
“lote
“cantidad determinada de unidades, de características similares, fabricada bajo condiciones esencialmente uniformes que se identifica por tener el mismo código o clave de producción.
“(...)
“2.14
“rótulo o etiqueta
“marbete, marca, imagen u otra materia descriptiva o gráfica, que se haya escrito, impreso o estarcido, marcado en relieve o en hueco-grabado o adherido al envase de un alimento.
“2.15
“rotulado o etiquetado
“información escrita, impresa o gráfica que contiene el rótulo o etiqueta, acompaña el alimento o se expone en conjunto con este, incluida la que tiene por objeto fomentar su venta o colocación.” (negrillas del texto original).
Por su parte, el artículo 3 de la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1 establece los requisitos generales que deben contener los rótulos o etiquetas de los envases de los alimentos; en los rótulos o etiquetas debe aparecer la siguiente información señalada en el numeral 3.5:
3.5.1 Nombre del alimento
- Lista de ingredientes
- Contenido neto y masa escurrida
- Nombre y dirección
- País de origen
- Identificación del lote
- Marcado de la fecha e instrucciones para la conservación
- Instrucciones para el uso
Dentro del acápite 3.5.7 se precisa lo siguiente:
3.5.7.1 Cada envase debe llevar grabado o marcado en forma visible, legible e indeleble la fecha de vencimiento y/o duración mínima.
3.5.7.3 Además de la fecha de duración mínima o de vencimiento, se debe indicar en el rótulo cualquier condición especial que se requiera para la conservación del alimento, si de su cumplimiento depende la validez de la fecha.
En el numeral 3.5.7.2 se señalan las reglas de marcado de fecha que deben seguirse en caso de que no estén determinadas en la legislación sanitaria del respectivo producto.
De otro lado, en el numeral 4 de la Norma Técnica que se comenta, se consagran los requisitos obligatorios adicionales de los rótulos o etiquetas, referentes al número del registro sanitario, a los porcentajes iniciales de los ingredientes al momento de la fabricación y en el producto final y, el uso del símbolo internacional del producto que ha sido irradiado.
Finalmente, debe destacarse lo dispuesto en el artículo 5º de la NTC 512-1, según el cual: “Los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades en que se expendan o suministren, no puedan llevar rótulo en el envase, o cuando lo lleven no puedan contener todas las Leyendas señaladas en la presente norma, lo deben llevar en el empaque que contenga dichas unidades.”.
6.- En el anterior contexto, aplicadas las anteriores disposiciones al asunto sub examine, es claro para la Sala que la sentencia apelada debe ser objeto de confirmación, toda vez que no aparece probado en el proceso que los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda se encuentren ante la inminencia de un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio que sea necesario precaver por el juez de la acción popular.
En efecto, como ya se indicó, en el presente asunto la vulneración a los derechos colectivos se hace consistir en la supuesta omisión de información en el rótulo del producto denominado “INSTA CREM”, concretamente porque no se indican los componentes o ingredientes que permitan al consumidor determinar si es alérgico a uno de sus componentes o si éstos pueden generar alguna contraindicación, ni tampoco se señalan la fecha de elaboración ni de vencimiento, el número de registro sanitario, ni el peso neto del producto.
Al respecto, se tiene, en primer lugar que, tal como lo concluyó el a quo la fecha de elaboración del producto no es exigible según lo previsto en la Norma Técnica Colombiana NTC 512-1 oficializada por la Resolución núm.: 2387 de 1999, razón por la cual frente a ese aspecto no existe infracción sanitaria.
Así mismo, en el expediente obran distintas muestras del producto “ INSTACREM” fabricado por QUALA S.A., de la presentación comercial de 4 gramos, en las que consta lo siguiente: identificación del producto: Insta Crem “Sin Lactosa Sin Colesterol” y la frase “Instacrem le da al café un toque delicioso, cremoso y único!”; el nombre y la dirección del fabricante: Quala S.A. Cra. 54 No. 42ª-31 Sur, Bogotá D.C.; el Registro Médico Sanitario: RSIAD09M04590; y el Peso Neto: 4g. (fl.4).
Ahora bien, debe ponerse de presente que en este caso es aplicable la excepción establecida en el numeral 5 de la NTC 512-1, según el cual los productos que por su naturaleza o por el tamaño de las unidades en que se expendan o suministren, no puedan llevar rótulo en el envase, o cuando lo lleven no puedan contener todas las Leyendas señaladas en la presente norma, lo deben llevar en el empaque que contenga dichas unidades.
7.- De acuerdo con las consideraciones que anteceden, para la Sala es claro que en las anteriores condiciones no puede afirmarse que el producto cuestionado ponga en peligro la salud ni que amenace o vulnere los derechos colectivos invocados en la demanda, puesto que no infringió norma sanitaria alguna, ni tampoco las que regulan el rotulado de los alimentos, además de que no se puede endilgar responsabilidad alguna a la entidad demandada, como quiera que no ha causado daño a un derecho o interés colectivo con alguna actuación u omisión que le pueda ser atribuida.
8.- En tales condiciones, por encontrase ajustada a la realidad procesal, la Sala confirmará el fallo apelado, anotando que frente a asuntos similares esta Sección se pronunció en sentencias del 22 y el 29 de septiembre de 200 (expedientes números 2004 00531 01 y 2004 00448 01, respectivamente), en las que se denegaron las pretensiones de la acción popular, por considerar que no se demostraron los presupuestos suficientes para acceder a las súplicas de la demanda, tal como acontece en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
CONFIRMAR la sentencia apelada.
En firme esta decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 15 de febrero del 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
