PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO A MATADEROS - Autoridad competente para adelantar procedimiento sancionatorio contra mataderos a partir de Ley 1122 de 2007 / MATADEROS - Autoridad competente para adelantar procedimiento sancionatorio / INVIMA - Autoridad competente para adelantar procedimiento sancionatorio contra mataderos / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS
Las competencias para la inspección, vigilancia y control de las plantas de beneficio de animales en cabeza de las entidades territoriales se extendió hasta el 15 de agosto de 2007, fecha en la cual se venció el término de seis meses dado por el Decreto 415 de 2007 para que el INVIMA las asumiera de manera exclusiva. De los documentos allegados al expediente, se puede concluir que el auto sancionatorio dictado el 2 de agosto de 2007, por la Dirección Seccional de Salud de Antioquia fue expedido en vigencia del decreto 415 del 15 de febrero de 2007, -el cual goza de presunción de legalidad-, que extendía la competencia de la Dirección hasta el 15 de agosto de 2007; por tal razón, la decisión se tomó conforme a las normas de competencia vigentes en ese momento. (…) El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que se refiere al transito de legislación, no se aplica al caso que ocupa a la Sala, por cuanto la norma se refiere a la ritualidad de procesos judiciales, y en el presente caso se trata de definir competencias en relación con actuaciones administrativas. En consecuencia, la Sala considera que según lo disponen las normas trascritas, la entidad competente para resolver los recursos interpuestos en vigencia de una ley anterior, por estar ya corriendo su término para resolver, está radicada en la entidad administrativa que dictó el acto acusado. En suma, es la Dirección Seccional de Antioquia la competente para conocer y resolver los recursos correspondientes a la actuación administrativa sancionatoria en contra del Matadero Municipal de Puerto Berrío, máxime si se tiene en cuenta que la decisión definitiva se adoptó y los correspondientes recursos de la vía gubernativa se interpusieron antes de entrar plenamente en vigencia ley 1122 de 2007.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Bogotá D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009).
Radicación numero: 11001-03-06-000-2009-00011-00(C)
Actor: DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE ANTIOQUIA
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS MATADERO MUNICIPAL DE PUERTO BERRIO ANTIOQUIA
Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por la Dirección Seccional de Salud y de la Protección Social de Antioquia.
I.- ANTECEDENTES
El señor Carlos Mario Rivera Escobar, actuando en nombre y representación de Dirección Seccional de Salud y de la Protección Social de Antioquia, solicita que la Sala de Consulta del Consejo de Estado defina la competencia para conocer del proceso administrativo sancionatorio iniciado antes de la vigencia de la ley 1122 de 2007, contra el representante legal del Matadero Municipal de Puerto Berrio – Antioquia.
La Sala resume los hechos que dan origen a la presente solicitud, de la siguiente manera:
1. Como resultado de la visita de inspección realizada el 13 de enero de 2005, mediante oficio del 14 de enero del mismo año funcionarios de la oficina de Vigilancia y Control de Alimentos de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia notificaron al Alcalde Municipal de Puerto Berrío de la decisión adoptada por esa Seccional de clausurar temporalmente el Matadero Municipal por considerar que incumplía con las condiciones sanitarias mínimas.
2. Mediante auto del 19 de septiembre de 2006, el Director Seccional de Salud de Antioquia inició el procedimiento sancionatorio en contra del establecimiento mencionado, con el fin de determinar la presunta responsabilidad administrativa y sus consecuencias, por las supuestas irregularidades en la prestación del servicio, con fundamento en el reporte de la visita realizada el 13 de enero de 2005.
3. El 28 de septiembre de 2006 la Dirección Seccional de Salud de Antioquia dictó pliego de cargos en contra del representante legal del Matadero Municipal de Puerto Berrío, advirtiéndole que tenía 10 días hábiles para presentar descargos por escrito. Dicho auto fue notificado el 7 de noviembre de 2006.
4. El 9 de enero de 2007 entró en vigencia la ley 1122 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 34 asignó al INVIMA, entre otras, la competencia exclusiva para la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos y de las plantas de beneficio de animales.
5. El 15 de enero de 2007 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 415 con el fin de adoptar medidas transitorias en materia de salud pública, otorgando un plazo de seis meses contados a partir de su vigencia, para que el INVIMA adelantara acciones administrativas que le permitieran asumir plenamente las competencias anteriormente descritas, asignadas por la ley 1122 de 2007; esto es, que había una especie de extensión temporal de competencia compartida, puesto que sólo a partir del 12 de agosto de 2007 la misma se trasladaría de manera exclusiva al INVIMA.
6. Una vez surtido el respectivo procedimiento, mediante la Resolución No. 15851 del 2 de agosto de 2007, el Secretario Seccional de Salud de Antioquia sancionó al Alcalde de Puerto Berrío, como representante legal del Matadero Municipal, con una multa de 50 salarios diarios mínimos legales vigentes al momento de realizarse, valor que debía cancelarse a favor de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia.
7. La anterior decisión le fue notificada al interesado el 14 de agosto de 2007, contra la cual al día siguiente -15 de agosto-, se interpusieron los correspondientes recursos de reposición y en subsidio apelación.
8. Encontrándose la situación en este estado, el 3 de septiembre de 2007 el INVIMA solicitó a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia el envío de todos los procesos sancionatorios en curso y por iniciar, con fundamento en la ley 1122 de 2007 y el artículo 40 de la ley 153 de 1887, al considerar que, como las normas de procedimiento son de aplicación inmediata, le correspondía asumir plena competencia sobre dichos expedientes.
9. En respuesta a la solicitud anterior la Dirección Seccional de Salud de Antioquia remitió, el 27 de noviembre de 2007, los procesos solicitados al INVIMA, entre los cuales se encontraba el adelantado contra el Matadero Municipal del Puerto Berrio.
10. Mediante Auto N° 08000172 del 29 de febrero de 2008, el INVIMA avocó conocimiento del proceso sancionatorio adelantado en contra del Matadero Municipal de Puerto Berrío - Antioquia. Esta decisión fue comunicada el 29 de febrero de 2008 al Señor Alcalde de Puerto Berrío en su calidad de representante legal del Matadero Municipal
11. No obstante lo anterior, mediante oficio No. 0800 PS-08012824 del 1º de diciembre de 2008, al considerar que el proceso ya se encontraba en etapa de calificación incluso con imposición de sanción, así no estuviese ejecutoriada por no haberse resuelto los recursos interpuestos, el INVIMA devolvió el proceso sancionatorio objeto de este conflicto, a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia para “que resolviera los recursos interpuestos y continuara con el cobre de las sumas que dicha entidad decretó a su favor si así lo consideraba”.
12. El 21 de enero de 2009 la Dirección Seccional de Salud de Antioquia solicitó a esta Sala definir la competencia para continuar con el trámite del proceso en contra del Matadero de Puerto Berrío, por considerar que de acuerdo con el artículo 34 literal b. de la ley 1122 de 2007, la competencia para continuar con el proceso la tenía el INVIMA.
13. Aunque ya se había ordenado remitir el expediente a la Seccional de Salud de Antioquia, mediante Auto N° 09000028 del 27 de enero de 2009, el INVIMA revocó directamente el Auto N° 08000172 del 29 de febrero de 2008 por el cual había avocado conocimiento del proceso, argumentando que de acuerdo con las normas vigentes “los recursos interpuestos contra la actuación administrativa deben ser resueltos por la entidad que tomó la decisión o por su superior jerárquico”, y además porque “no corresponde al INVIMA adelantar el cobro de las sumas de dinero que deben ser canceladas a favor de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia”. Consideró el INVIMA que los argumentos expuestos permitían concluir que la resolución 080000172 era contraria a la Constitución y la ley y como tal susceptible de ser revocada de acuerdo con la causal primera del artículo 69 del C.C.A.
II. COMPETENCIA
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 4o. de la ley 954 del 27 de abril de 2005 –que adiciona el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo- corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer y definir los conflictos de competencias administrativas en los cuales por lo menos una de las partes es un organismo del orden nacional.
III. TRAMITE
El 21 de enero de 2009, la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, mediante un único escrito, solicitó a la Sala la definición de competencias administrativas de tres procedimientos de carácter sancionatorio, entre los que se encuentra el que es objeto del presente pronunciamiento.
El 22 de enero de 2009 la Secretaría procedió al reparto de los tres procesos enunciados, correspondiéndole a este Despacho el adelantado contra el Matadero Municipal de Puerto Berrio – Antioquia. El 23 de enero de 2009, se realizó la fijación en lista por el término de tres días, con el fin de que las partes y las personas que tuvieren interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del C.C.A. Dentro de dicho término sólo se recibió el escrito presentado por el INVIMA. El expediente pasó al Despacho para su decisión el 29 de enero de 2009.
IV. INTERVENCION DE LAS PARTES
En el escrito de solicitud de definición de competencias, la Dirección Seccional de Salud de Antioquia sostiene que el INVIMA es competente para continuar con el conocimiento del proceso sancionatorio respecto del Matadero de Puerto Berrío, competencia que había asumido en cumplimiento de lo dispuesto por la ley 1122 de 2007, mediante Auto del 29 de febrero de 2008, para posteriormente renunciar a ella, procediendo a devolver el expediente al Servicio Seccional de Salud de Antioquia el 1° de diciembre de 2008. Argumenta la Dirección Seccional que para la devolución, el INVIMA trajo “ a colación jurisprudencia relacionada con acciones populares que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa y cuya naturaleza es diversa al asunto que nos atañe, pues en este caso estamos frente a procesos sancionatorios administrativos no judiciales, con un procedimiento especial, de orden público cuyo conocimiento se radicó de forma exclusiva en el INVIMA, por el Art. 34 numeral b de la Ley 1122 de 2007 cuando se trata de 'la inspección vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del transporte asociado con estas actividades.'”
Por su parte, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, precisó los hechos del presente conflicto y se pronunció sobre los aspectos jurídicos, en los siguientes términos:
1. Que la ley 715 de 2001, estableció en el artículos 43 y 44, las competencias de los departamentos y los municipios en el área de la salud. Concretamente en el numeral 3.3.1 del artículo 44 señaló para los municipios la misión de vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y distribución de alimentos para consumo humano, compartiendo dichas competencias con el INVIMA.
2. Que por haberse presentado inconvenientes al compartir competencias que generaban disparidad de criterios entre las entidades entorpeciendo las labores de vigilancia, la ley 1122 de 2008 contempló en el artículo 34, que al INVIMA le pertenece la competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, entre otras, en tanto que, a los departamentos, distritos y municipios de categorías 1, 2, 3 y especial, les asignó la competencia para la vigilancia y control sanitario necesarios para la distribución y comercialización de alimentos, así como de los establecimientos gastronómicos y el transporte asociado a dichas actividades .
3. Que el decreto 415 del 15 de febrero de 2007 dispuso que INVIMA dentro del término máximo de seis (6) meses, contados a partir de su vigencia, adelantaría las acciones administrativas que le permitieran asumir plenamente las competencias de inspección, vigilancia y control de que tratan los literales b) y c) del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007. En tales condiciones la competencia de las entidades territoriales se extendía hasta el 15 de agosto de 2007.
4. Que }}la resolución No. 15851 del 2 de agosto de 2007, notificada el 14 de agosto siguiente, mediante la cual se multó al Matadero Municipal de Puerto Berrio, se expidió dentro del término en el que la Dirección Seccional de Salud era competente.
5. Que una vez calificado el proceso y definida la sanción económica a favor de la entidad que se pronuncia, los recursos interpuestos contra la resolución deben ser resueltos de acuerdo con su naturaleza jurídica por la entidad que tomó la decisión o por su superior jerárquico, razón por la cual dicha competencia no corresponde al INVIMA.
6. Que en consecuencia, el INVIMA no es competente para adelantar el cobro de las sumas de dinero que deben ser canceladas a favor de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, ni para pronunciarse sobre los recursos proferidos por dicha entidad ya que la norma establece que la reconsideración de la decisión se produce ante el mismo funcionario que expidió el Auto, que de no ser así, se configuraría una extralimitación de funciones.
7. Que con fundamento en las consideraciones anteriores, el INVIMA revocó directamente el auto mediante el cual avocó en forma irregular el conocimiento de la investigación administrativa en contra del Matadero Municipal de Berrio, razón por la cual, solicita a la Sala que se determine como competencia de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia “adelantar las etapas que obedecen a la decisión de recursos interpuestos sobre decisiones que la misma entidad ha proferido y sobre trámites administrativos tendientes al cobro coactivo de las sumas generadas a favor dentro del proceso sancionatorio que nos ocupa.”
V. CONSIDERACIONES
La ley 715 de diciembre 21 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01/01) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, dispuso:
“CAPITULO II
Competencias de las entidades territoriales en el sector salud
ART. 43.– Competencias de los departamentos en salud. Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el sistema general de seguridad social en salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: (…)
43.2.6. Efectuar en su jurisdicción el registro de los prestadores públicos y privados de servicios de salud, recibir la declaración de requisitos esenciales para la prestación de los servicios y adelantar la vigilancia y el control correspondiente.
“ART. 44.–Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el sistema general de seguridad social en salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones:
44.3. De salud pública
44.3.5. Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población, tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuarteles, albergues, guarderías, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terrestres, transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares, tabernas, supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto público y plantas de sacrificio de animales, entre otros.”
Posteriormente la ley 1122 de enero 9 de 2007, cambió la competencia para la inspección, vigilancia y control de las plantas de beneficio de animales y la radicó exclusivamente en el INVIMA:
“Artículo 34. Supervisión en algunas áreas de Salud Pública. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, además de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes: (…)
b) La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del transporte asociado a estas actividades.”
El Gobierno Nacional expidió el decreto reglamentario 415 del 15 de febrero de 2007, al considerar que, “Que con el objeto de garantizar el cabal cumplimiento de las nuevas competencias asignadas al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, a través de la Ley 1122 de 2007 y mientras se expide el Plan Nacional de Salud Pública, se hace necesario adoptar una medida transitoria que le permita, en coordinación con las entidades territoriales, la implementación de los procedimientos administrativos, de recurso humano, financieros y logísticos necesarios para la asunción plena de las mismas, precaviendo y evitando con ello traumatismos que afecten o imposibiliten el control sanitario en relación con las actividades previstas en la Ley, de responsabilidad estatal, y previniendo de esta manera, los riesgos en salud pública.” Razón por la cual dispuso:
“Artículo 1°. El Instituto Nacional de Medicamentos y Alimentos, Invima, dentro del término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia del presente decreto, adelantará las acciones administrativas que le permitan asumir plenamente las competencias de inspección, vigilancia y control de que tratan los literales b) y c) del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007.
Artículo 2°. Durante el término previsto en el artículo 1° del presente decreto, las autoridades sanitarias departamentales, distritales y municipales de salud, en coordinación con el Instituto Nacional de Medicamentos y Alimentos, Invima, continuarán realizando las actividades de inspección, vigilancia y control sobre los productos, establecimientos y actividades que allí se señalan.
Dentro del mencionado término, el Invima realizará las acciones tendientes a crear y poner en funcionamiento los grupos de trabajo necesarios para el ejercicio de las respectivas funciones, para lo cual, efectuará los trámites correspondientes al traslado y recepción de la información, expedientes, actos administrativos y demás documentos por parte de cada una de las Direcciones Territoriales de Salud.”
En consecuencia, las competencias para la inspección, vigilancia y control de las plantas de beneficio de animales en cabeza de las entidades territoriales se extendió hasta el 15 de agosto de 2007, fecha en la cual se venció el término de seis meses dado por el Decreto 415 de 2007 para que el INVIMA las asumiera de manera exclusiva.
De los documentos allegados al expediente, se puede concluir que el auto sancionatorio dictado el 2 de agosto de 2007, por la Dirección Seccional de Salud de Antioquia fue expedido en vigencia del decreto 415 del 15 de febrero de 2007, -el cual goza de presunción de legalidad-, que extendía la competencia de la Dirección hasta el 15 de agosto de 2007; por tal razón, la decisión se tomó conforme a las normas de competencia vigentes en ese momento.
De acuerdo con el Código Contencioso Administrativo las actuaciones administrativas pueden iniciarse por quienes ejerciten el derecho de petición en interés general o particular; por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal; y, por las autoridades, oficiosamente. (Art. 4° CC
).
Dichas actuaciones se desarrollan a través de procedimientos administrativos, que normalmente concluyen cuando el respectivo acto administrativo definitivo se encuentra en firme, bien porque contra el mismo no procede ningún recurso, o porque se hayan decido los recursos interpuestos o porque no se interpusieron los recursos o se renunciaron expresamente a ellos o porque hubo lugar a la perención o se aceptó el correspondiente desistimiento.(Art, 62 CC–
).
El principio de unidad que debe regir todo procedimiento de cualquier naturaleza, tiene especial aplicación en la interpretación de los artículos 5–
y 5–
del CCA que se refieren a los recursos de la vía gubernativa, de cuyos textos fácilmente se infiere que el recurso de reposición se interpone ante el mismo funcionario que tomó la decisión; y el de apelación , para ante el inmediato superior, de manera que es a estos servidores públicos a quienes corresponde pronunciarse sobre dichos recursos, independiente de que por disposición legal, al momento de la decisión sobre el recurso hayan perdido competencia para decidir sobre el acto inicial.
El artículo 4 de la Ley 153 de 1887, que se refiere al transito de legislación, no se aplica al caso que ocupa a la Sala, por cuanto la norma se refiere a la ritualidad de procesos judiciales, y en el presente caso se trata de definir competencias en relación con actuaciones administrativas.
En consecuencia, Sala considera que según lo disponen las normas trascritas, la entidad competente para resolver los recursos interpuestos en vigencia de una ley anterior, por estar ya corriendo su término para resolver, esta radicada en la entidad administrativa que dictó el acto acusado.
En suma, es la Dirección Seccional de Antioquia la competente para conocer y resolver los recursos correspondientes a la actuación administrativa sancionatoria en contra del Matadero Municipal de Puerto Berrío, máxime si se tiene en cuenta que la decisión definitiva se adoptó y los correspondientes recursos de la vía gubernativa se interpusieron antes de entrar plenamente en vigencia ley 1122 de 2007.
La Sala advierte que antes de resolver los recursos interpuestos, La Dirección Seccional debe verificar si el sancionado ha ejercido la acción contenciosa contra el acto presunto–
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARESE que es competencia de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, el conocimiento de los recursos interpuestos contra la resolución No. 15851 del 2 de agosto de 2007, dictada dentro del proceso sancionatorio, contra el Matadero Municipal de Puerto Berrío.
SEGUNDO: Comuníquese esta decisión a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA y al señor Henry Alonso Escobar alcalde de Puerto Berrío o quien haga sus veces.
TERCERO: Reconócese personería a la doctora María Ximena Ballesteros Chacón, como apoderada del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA y al doctor Carlos Mario Rivera Escobar como representante legal de la Dirección Seccional de Salud y de la Protección Social de Antioquia.
COMUNIQUESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE,
WILLIAM ZAMBRANO CETINA ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO
Presidente de la Sala
GUSTAVO E. APONTE SANTOS LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
JENNY GALINDO HUERTAS
Secretaria de la Sala
