INVIMA - Competencia para vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos. Competencia para adelantar proceso sancionatorio contra representante legal de planta de beneficio de animales / ALIMENTOS - Vigilancia y control de producción y procesamiento corresponde al INVIMA / PLANTA DE BENEFICIO DE ANIMALES - Competencia del INVIMA para vigilancia y control
La ley 1122 del 9 de enero de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, establece una distribución de competencias entre el INVIMA y las entidades territoriales respecto de la vigilancia y control en la producción y procesamiento de alimentos, para el primero, y de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, para las segundas. Como se advierte, esta norma confiere al INVIMA la competencia exclusiva para la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, y ello desde el 9 de enero de 2007, fecha de vigencia de la ley 1122. Como se observa, el decreto 415 fijó un término de seis (6) meses, contados a partir de su vigencia, el cual se venció el 15 de agosto de 2007, para que el INVIMA implementara las acciones destinadas a asumir plenamente las competencias otorgadas por el citado artículo 34 y dentro de ese término, las autoridades territoriales continuaban ejerciendo su competencia de inspección, vigilancia y control sobre los productos, establecimientos y actividades señalados en dicho artículo. Se constata en el proceso sancionatorio objeto de análisis, que cuando el Secretario Seccional de Salud de Antioquia, actuando en nombre de {}{}}{}{}}la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, dictó el 12 de octubre de 2007 la Resolución sancionatoria No. 21783, carecía de competencia para ello, por cuanto el término otorgado por el decreto 415 de 2007 había vencido el 15 de agosto de 2007 y desde el día siguiente había empezado a operar la competencia plena y exclusiva del INVIMA para ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos. En consecuencia observa la Sala que en este momento la competencia para conocer del citado proceso está radicada en el INVIMA, en virtud de lo dispuesto en el literal b) del artículo 34 de la ley 1122 de 2007 y por haber vencido el 15 de agosto de 2007 el término de la competencia de las autoridades territoriales, conforme al decreto 415 de ese año. Por tal razón, corresponde al INVIMA avocar el conocimiento del mencionado proceso sancionatorio.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil nueve (2009).
Radicación numero: 11001-03-06-000-2009-00009-00(C)
Actor: DIRECCION SECCIONAL DE SALUD DE ANTIOQUIA
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncia sobre la solicitud de definición de competencias administrativas entre la Dirección Seccional de Salud de Antioquia y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA.
ANTECEDENTES
La Dirección Seccional de Salud de Antioquia promovió acción de definición de competencias administrativas con el fin de obtener un pronunciamiento acerca de cuál de las dos entidades: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA o la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, es la competente para adelantar el proceso sancionatorio en contra de la Planta de Beneficio COOPROCARNES, por la presunta violación a las normas sanitarias de producción y procesamiento de alimentos.
La solicitud tuvo origen en los siguientes hechos:
El Director Seccional de Salud de Antioquia, mediante Auto de 14 de diciembre de 2006, ordenó la apertura de una investigación en contra del señor Alexander Idarraga Gómez, como representante legal de la Planta de Beneficio de Cooprocarnes, por el presunto incumplimiento de las medidas sanitarias de producción y procesamiento de alimentos. (folio 2, cuaderno No.2)
El 3 de septiembre de 2007 mediante Circular DG-00388-07, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA solicitó a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, el envío de todos los procesos sancionatorios que se encontraran en curso de acuerdo con lo dispuesto por el literal b, del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007, por el cual se le atribuyó de manera exclusiva la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos de las plantas de beneficio de animales. (folios 41 a 44, cuaderno No.2)
Agotado el procedimiento administrativo, seguido en contra de la planta de Beneficio de Cooprocarnes, la Dirección Seccional de Salud de Antioquia determinó la violación a la normatividad existente en materia de “sacrificio de animales de abasto público o para consumo humano”, por lo que mediante Resolución No. 21783 de 12 de octubre de 2007, le impuso multa equivalente a cien salarios mínimos. (folios 27 a 32, cuaderno No. 2)
El 30 de octubre de 2007, el apoderado judicial de la citada Planta de Beneficio, interpuso los recursos de reposición y en subsidio apelación en contra de la resolución No. 21783 de 12 de octubre de 2007 (folios 33 a 34, cuaderno No. 2)
El 27 de noviembre de 2007 la Dirección Seccional de Salud de Antioquia envío, la actuación administrativa, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, quien por Auto No. 08000140 del 28 de febrero de 2008 avocó el conocimiento, comunicándoló al investigado mediante oficio No. 0800 PS 08001522. (folios 36 a 38, cuaderno No.1)
Posteriormente, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, ordenó la devolución del proceso sancionatorio, a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, argumentado que la Resolución No. 21783 de 12 de octubre de 2007, que impuso la multa a la Planta de Beneficio de Cooprocarnes, fue expedida fuera del ámbito de su competencia temporal toda vez, que el Decreto 415 de 2007, por el cual se adoptan unas medidas en materia de salud pública, le trasladó al INVIMA, a partir del 15 de agosto de 2007, de manera exclusiva, la competencia para inspeccionar, vigilar y controlar la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales. (folios 39 a 40, cuaderno No. 2)
Así las cosas, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, mediante Auto de 09000026 de 27 de enero de 2009, revocó la decisión de avocar la investigación administrativa dentro del proceso sancionatorio que se adelanta en contra de la Planta de Beneficio de Cooprocarnes. (folios 13 a 17, cuaderno No.1)
Recibido el expediente por la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, solicitó a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias, en el sentido de declarar cuál de las dos entidades: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA o la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, es la competente para adelantar proceso sancionatorio, en contra la Planta de Beneficio de COOPROCARNES, por la presunta violación a las normas sanitarias de producción y procesamiento de alimentos, en las plantas de beneficio de animales. (folios 1 a 3)
ACTUACION PROCESAL
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el expediente, el cual fue repartido al Magistrado Ponente el 22 de enero de 2009. La Secretaría de la Sala lo fijó en lista por tres días con el fin de que las partes involucradas en el conflicto y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones, haciendo uso de este derecho el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, con el siguiente razonamiento:
El artículo 44, numeral 3.3.1 de la Ley 715 de 2001, le atribuía a los municipios la misión de vigilar y controlar en su respectiva jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y distribución de alimentos para consumo humano, compartiendo dicha competencia con el INVIMA. Sin embargo, la falta de comunicación y la disparidad de criterios entre las citadas entidades, dificultaban sus labores de inspección, vigilancia y control. Así, con la expedición de la Ley 112 de 2007, se buscó acabar con esta problemática atribuyéndole de manera exclusiva al INVIMA las competencias de vigilancia y control sanitarios.
Posteriormente, el Presidente de la República mediante Decreto 415 de 15 de febrero de 2007, otorgó un plazo de seis meses contados a partir de la vigencia del citado Decreto, para que el INVIMA adelantara las acciones administrativas que le permitieran asumir plenamente las competencias de inspección, vigilancia y control previstas en el artículo 34 de la Ley 1122 de 2007. No obstante lo anterior, la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, impuso, mediante Resolución No. 21783 de 12 de octubre de 2007, sanción de multa en cuantía de 100 salarios mínimos a la Planta de Beneficio de Cooprocarnes, por fuera de su competencia temporal toda vez, que la misma había fenecido el 15 de agosto de 2007.
Concluye su alegato, diciendo el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA no puede asumir la competencia para tramitar el proceso sancionatorio en contra la Planta de Beneficio de COOPROCARNES, hasta tanto al Dirección Seccional de Salud de Antioquia no adelante el saneamiento de sus propios actos, mediante la revocatoria directa de la Resolución No. 21783 de 12 de octubre de 2007. (folios 7 a 10, cuaderno No.1)
Solicitud de Pruebas
Mediante auto de 16 de febrero de 2009, el despacho que sustancia la presente causa, le solicitó al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA y a la Dirección Seccional de Salud de Antioquia que informarán si la Resolución No. 21783 de 12 de octubre de 2007, mediante la cual se sancionó a la Planta de Beneficio de COOPROCARNES, se encontraba ejecutoriada frente a lo cual, ambas entidades manifestaron que los recursos interpuestos en contra de la citada Resolución no habían sido resueltos y en consecuencia, no se encontraba ejecutoriada. (folios 20 a 34, cuaderno No.1)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Ley 954 de 2005 en su artículo 4° adicionó el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo, y dispuso que la decisión de los conflictos de competencias que se presenten entre entidades administrativas corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Sobre el particular, esta Sala se ha referido en anteriores oportunidades a los supuestos que deben presentarse para la configuración de un conflicto susceptible de ser resuelto por ella de acuerdo a la citada norma, y ha dicho que “el conflicto de competencias surge cuando hay disputa entre dos entidades administrativas respecto de una determinada actuación, debido a que ambas se consideran competentes o incompetentes para avocar su conocimiento, por lo que es indispensable que dos entidades se hayan manifestado expresamente respecto de su competencia para iniciar una actuación administrativa.
En el caso objeto de estudio, la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, manifestó su falta de competencia para adelantar el proceso sancionatorio, en contra la Planta de Beneficio de COOPROCARNES, por la presunta violación a las normas sanitarias de producción y procesamiento de alimentos toda vez, que el artículo 34, literal b, de la Ley 1122 de 2007, le atribuye de manera exclusiva, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, la competencia de inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos. Así lo expresó:
“Por todo lo anterior la Dirección Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, considera que no puede avocar nuevamente el conocimiento de estos procesos pues, estando vigente el Art. 34 literal b de la Ley 1122 de 2007 actuaríamos sin competencia, presupuesto para la legalidad del acto administrativo y por lo tanto nuestro pronunciamiento estaría viciado de nulidad, ello sumado a que para algunos procesos se aproxima y en otros ya se cumplió el término legal para decretar una caducidad.”. (folios 1 a 3, cuaderno No. 1)
Por su parte, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA manifestó que si bien es cierto el literal b del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007, le atribuyó de manera exclusiva la competencia para inspeccionar, vigilar y controlar la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales no lo es menos, que dicha competencia la asumiría exclusivamente a partir del 15 de agosto de 2007, razón por la cual la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, al expedir la Resolución No. 21783 de 12 de octubre de 2007, actuó fuera del marco de su competencia temporal, afectando la legalidad de la investigación administrativa que se sigue en contra de la Planta de Beneficio de COOPROCARNES. (folios 7 a 10, cuaderno No.1)
Dada la manifestación expresa de ambas entidades, existe un conflicto negativo de competencias, el cual debe ser definido.
La ley 1122 del 9 de enero de 2007, “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, establece una distribución de competencias entre el INVIMA y las entidades territoriales respecto de la vigilancia y control en la producción y procesamiento de alimentos, para el primero, y de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, para las segundas. Es así como su artículo 34 dispone:
“Artículo 34.- Supervisión en algunas áreas de salud pública.- Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, como autoridad sanitaria nacional, además de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:
a) La evaluación de factores de riesgo y expedición de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricación de los mismo;
b) La competencia exclusiv de la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del transporte asociado a estas actividades;
c) La competencia exclusiv de la inspección, vigilancia y control en la inocuidad en la importación y exportación de alimentos y materias primas para la producción de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categorías 1ª 2ª, 3ª y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así como, del transporte asociado a dichas actividades. Exceptúase del presente literal al departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por tener régimen especial;
(…)
Parágrafo.- El INVIMA podrá delegar algunas de estas funciones de común acuerdo con las entidades territoriales.”.
Como se advierte, esta norma confiere al INVIMA la competencia exclusiva para la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, y ello desde el 9 de enero de 2007, fecha de vigencia de la ley 1122.
Sin embargo, el decreto 415 del 15 de febrero de 2007, “Por el cual se adopta una medida transitoria en materia de salud pública”, dispuso lo siguiente:
“Artículo 1°.- El Instituto Nacional de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, dentro del término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia del presente decreto, adelantará las acciones administrativas que le permitan asumir plenamente las competencias de inspección, vigilancia y control de que tratan los literales b) y c) del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007.
Artículo 2°.- Durante el término previsto en el artículo 1° del presente decreto, las autoridades sanitarias departamentales, distritales y municipales de salud, en coordinación con el Instituto Nacional de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, continuarán realizando las actividades de inspección, vigilancia y control sobre los productos, establecimientos y actividades que allí se señalan.
Dentro del mencionado término, el INVIMA realizará las acciones tendientes a crear y poner en funcionamiento los grupos de trabajo necesarios para el ejercicio de las respectivas funciones, para lo cual, efectuará los trámites correspondientes al traslado y recepción de la información, expedientes, actos administrativos y demás documentos por parte de cada una de las Direcciones Territoriales de Salud”
Este decreto, según el artículo 3º, rigió desde su publicación, la cual se realizó el 15 de febrero de 2007 (Diario Oficial No. 46.543).
Como se observa, el decreto 415 fijó un término de seis (6) meses, contados a partir de su vigencia, el cual se venció el 15 de agosto de 2007, para que el INVIMA implementara las acciones destinadas a asumir plenamente las competencias otorgadas por el citado artículo 34 y dentro de ese término, las autoridades territoriales continuaban ejerciendo su competencia de inspección, vigilancia y control sobre los productos, establecimientos y actividades señalados en dicho artículo.
Se constata en el proceso sancionatorio objeto de análisis, que cuando el Secretario Seccional de Salud de Antioquia, actuando en nombre de {}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}{}}la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, dictó el 12 de octubre de 2007 la Resolución sancionatoria No. 21783, carecía de competencia para ello, por cuanto el término otorgado por el decreto 415 de 2007 había vencido el 15 de agosto de 2007 y desde el día siguiente había empezado a operar la competencia plena y exclusiva del INVIMA para ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos.
En consecuencia observa la Sala que en este momento la competencia para conocer del citado proceso está radicada en el INVIMA, en virtud de lo dispuesto en el literal b) del artículo 34 de la ley 1122 de 2007 y por haber vencido el 15 de agosto de 2007 el término de la competencia de las autoridades territoriales, conforme al decreto 415 de ese año.
Por tal razón, corresponde al INVIMA avocar el conocimiento del mencionado proceso sancionatorio.
Sin embargo, la Sala observa que existe una actuación que debe ser saneada previamente.
En efecto, se constata que al ser expedida la mencionada Resolución sancionatoria sin competencia por parte del Secretario Seccional de Salud de Antioquia, resulta procedente remitirle el proceso para que decrete la revocatoria directa de tal acto administrativo, dando aplicación al artículo 69 del Código Contencioso Administrativo que dispone:
“Artículo 69.- Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1º) Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2º) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3º) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.” (Resalta la Sala).
En este evento, dicha Resolución, por la falta de competencia del funcionario para expedirla, está en manifiesta oposición a lo dispuesto por el artículo 121 de la Constitución, según el cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” y a lo preceptuado por el citado literal b) del artículo 34 de la ley 1122 de 2007.
La competencia para revocar directamente el acto administrativo radica en el mismo funcionario que lo dictó, como se desprende de la norma transcrita.
Resulta conducente, además, decretar la revocatoria directa del referido acto administrativo, en virtud de la aplicación del principio de eficacia de las actuaciones administrativas, de acuerdo con el cual “los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias”, conforme lo establece el inciso quinto del artículo 3º del Código Contencioso Administrativo.
En conclusión, en el momento actual es procedente remitir el proceso sancionatorio al Secretario Seccional de Salud de Antioquia a fin de que decrete la revocatoria directa de la Resolución No. 21783 del 12 de octubre de 2007, con base en lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 69 del citado Código, luego de lo cual éste debe enviar el proceso al INVIMA, a fin de que esta entidad continúe la actuación por tener asignada la competencia legal para ello.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
Primero.- Declárase competente al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, para conocer del proceso sancionatorio adelantado por la Dirección Seccional de Salud y de la Protección Social de Antioquia, contra el señor Alexander Antonio Idarraga Gómez, en su condición de propietario y/o representante legal del establecimiento denominado “Cooperativa Multiactiva de Producción y Proceso de la Industria Cárnica, COOPROCARNES.”.
Segundo.- Remítase previamente el mencionado proceso, al Secretario Seccional de Salud de Antioquia, para que de oficio decrete la revocatoria directa de la Resolución No. 21783 del 12 de octubre de 2007 expedida por él dentro del mencionado proceso sancionatorio, luego de lo cual debe enviar éste al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, para que avoque conocimiento del mismo.
Tercero.- Reconócese personería a la doctora María Ximena Ballesteros Chacón, como representante del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, en la presente actuación.
Cuarto.- Comuníquese esta decisión a la Dirección Seccional de Salud y de la Protección Social de Antioquia y al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
WILLIAM ZAMBRANO CETINA GUSTAVO APONTE SANTOS
Presidente de la Sala
ENRIQUE J. ARBOLEDA PERDOMO LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
JENNY GALINDO HUERTAS
Secretaria
