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CONCEPTO 2038826 DE 2018

(agosto 21)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS, INVIMA

Bogotá D.C.

XXXXXXXXXXXXXXX

Asunto: Solicitud concepto - Competencias del Invima y de las Secretarías de Salud frente a la fabricación y comercialización de alimentos en los diferentes establecimientos de comercio

Apreciado doctor:

Teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 1122 de 2007 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, específicamente su artículo 34 y la realidad que ésta disposición logró de acuerdo a señalado en los documentos CONPES 3375 y 3376 de 2005, la Oficina Asesora Jurídica de esta entidad evidenció la necesidad de emitir un concepto relacionado con las competencias que se ejercen en materia de alimentos por parte del Invima y de las Secretarías de Salud, teniendo presente las diferentes etapas de fabricación, procesamiento, comercialización y distribución de los mismos, dada la evolución que algunos establecimientos han presentado en el proceso de tecnificación de sus actividades y capacidad de cobertura a nivel nacional. Para la emisión de este concepto, se analizaron actas de visita, conceptos sanitarios emitidos tanto por el Invima como por el ente territorial, aplicación de medidas sanitarias de seguridad y procesos sancionatorios adelantados por el Instituto, resaltando la evolución de más de 10 años de aplicación de las competencias exclusivas entregadas por ley a esta entidad.

El artículo 34 de la Ley 1122 de 2007, señala lo siguiente:

“Artículo 34. Supervisión en algunas áreas de Salud Pública. Corresponde al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, como autoridad sanitaria nacional, además de las dispuestas en otras disposiciones legales, las siguientes:

a) La evaluación de factores de riesgo y expedición de medidas sanitarias relacionadas con alimentos y materias primas para la fabricación de los mismos;

b) La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control de la producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales, de los centros de acopio de leche y de las plantas de procesamiento de leche y sus derivados así como del transporte asociado a estas actividades:

c) La competencia exclusiva de la inspección, vigilancia y control en la inocuidad en la importación y exportación de alimentos y materias primas para la producción de los mismos, en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos, sin perjuicio de las competencias que por ley le corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA. Corresponde a los departamentos, distritos y a los municipios de categorías 1a 2a, 3a y especial, la vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así como, del transporte asociado a dichas actividades. Exceptúase del presente literal al departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina por tener régimen especial;'', (se destaca)

La norma transcrita, al igual que el artículo 20 ibídem, fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto, mediante fallo del 4 de diciembre de 2007. Dentro del referenciado fallo, ese alto tribunal respecto a la competencia del Invima precisó lo siguiente:

“(...)En efecto, el literal a) del artículo 34 de la Ley 1122 de 2007 faculta al INVIMA, una vez evaluados los factores de riesgo, expedir las correspondientes medidas sanitarias, es decir, actos administrativos de carácter general. A su vez, los literales b) y c) le otorgan al INVIMA determinadas competencias exclusivas de inspección, vigilancia y control sobre algunas de las etapas que conforman el proceso de producción y distribución de alimentos en Colombia. Como lo explica el mismo INVIMA en su intervención, el Instituto sólo asume algunas competencias, quedando otras en cabeza de las entidades territoriales. Gráficamente, el reparto competencial es el siguiente:

EtapasProducciónProcesamientoTransporte relacionado con la producción y el
procesamiento
DistribuciónComercializaciónTrarnsporte relacionado con la distribución y la comercialización
InvimaX1X 
Entidades Territoriales XXX

Como se observa, a las entidades territoriales no se les están suprimiendo todas sus competencias en materia de inspección, vigilancia y control de alimentos. Por el contrario, el legislador operó una de distribución,de competencias, quedando entonces las entidades territoriales encarnadas de realizar tales labores en lo atinente a la cadena de distribución y comercialización de los alimentos y del transporte asociado a esas actividades, en tanto que al INVIMA se le asigna otra parte de la cadena, como lo es aquella de la producción y procesamiento de alimentos y del transporte asignado a esas actividades. En otras palabras, el artículo 34 de la Ley 1122 de 2007 estableció un nuevo modelo de inspección, vigilancia y control en materia de alimentos en Colombia.

Aunado a lo anterior, el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES en documento núm. 3375 de 2005 adelantó un examen de las deficiencias que presentaba el sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias, el cual evidenció (i) la falta de coordinación intersectorial entre los diversos ministerios y entidades nacionales que constituyen el sistema; (ii) desarticulación intersectorial; (iii) problemas de definición de competencias claras entre la Nación y las entidades territoriales en la materia; (iv) reparto inadecuado de competencias entre estas mismas, lo cual genera inseguridad en la aplicación de políticas sanitarias efectivas.

El anterior estado de cosas, a juicio del CONPES, conducía, a su vez, a no contar con un estatus sanitario único en Colombia, no existiendo por tanto una autoridad administrativa sanitaria única del orden nacional, especializada y técnica, cuya labor elevase los niveles de confiabilidad internacional en materia de alimentos producidos en el país.

Así las cosas, la defensa de la salubridad pública y la generación de confianza en los productos nacionales en el contexto del comercio internacional, justifica la redistribución de competencias en materia sanitaria y el fortalecimiento del INVIMA”. (el resaltado es nuestro)

Según lo expuesto, es claro que corresponde al Invima como autoridad sanitaria nacional, realizar inspección, vigilancia y control sanitario, a los alimentos durante su producción, procesamiento y transporte asociados a dichas actividades.

A su vez, la Ley 715 de 2001 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” en su artículo 44 dispone que le compete a los municipios vigilar y controlar en su jurisdicción la calidad, producción, comercialización y distribución de alimentos para consumo humano:

"ARTÍCULO 44. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones:

(...)

44.3.3.1. Vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y distribución de alimentos para consumo humano, con prioridad en los de alto riesgo epidemiológico, así como los de materia prima para consumo animal que representen riesgo para la salud humana. ”

Respecto al tema de las competencias de inspección, vigilancia y control en la fabricación y comercialización de alimentos, la Oficina Asesora Jurídica del Invima realizó el análisis correspondiente en el año 2008 y mediante concepto 0800-OJ-0488, indicó:

(...) Las actividades que realizan los restaurantes también incluyen en una escala menos industrializada un proceso de fabricación de alimentos, sin embargo, teniendo en cuenta la actividad primordial de los mismos; las características de los productos, la necesidad de su consumo inmediato y que su producción se comercializa en forma directa al público que llega al sitio para su adquisición, deben considerarse como establecimientos gastronómicos correspondiendo a los entes territoriales su inspección, vigilancia y control.

(...)

“verificadas las condiciones de funcionamiento y el nivel de industrialización del establecimiento, se determina la complejidad de los procedimientos utilizados (...) para la elaboración de sus productos, y que los mismos no son puestos a la venta de forma directa al público o a la mesa del consumidor, y que la calidad de los mismos no obliga a su consumo próximo y a corto plazo, se deberá remitir la solicitud a este Instituto para que ejerza el control (...)''.

No obstante lo anterior, durante las actividades de inspección, vigilancia y control se presentan actividades en las cuales no se logra deslindar claramente la competencia del Instituto o del ente territorial, o procesos de tecnificación de actividades que conllevan a que los dos sean competentes para vigilar el establecimiento, por ejemplo, fábrica de alimentos que distribuye a nivel nacional con punto de venta en el lugar.

Por esta razón la Oficina Asesora Jurídica del Invima, mediante concepto 1101-0569-18 radicado 20183002848 del 2 de abril de 2018, analizó caso a caso de aquellos que se presentan en las visitas rutinarias de inspección en materia de alimentos, señalando que cuando se describe cualquier tipo de preparación de alimentos, o cuando la actividad sea descrita de esa manera, le corresponderá a los entes territoriales su vigilancia, toda vez que se asociará a un establecimiento gastronómico y cuando la actividad sea descrita como trasformación(1) de alimentos asociada a la producción de los mismos, se vinculará a una fábrica de alimentos, correspondiéndole por tanto la vigilancia al Invima.

A su vez, el concepto analiza las actividades puestas en conocimiento de la Oficina y sugiere criterios de valoración a tener en cuenta, con el fin de determinar el tipo de actividad desarrollada y por tanto, el ejercicio de las labores de inspección, vigilancia y control en cabeza del Invima o de la Secretaría de Salud.

Esta Oficina emite el concepto con base en la normativa descrita, en el análisis que se realizó de las diferentes actas levantadas por los funcionarios del Invima y de algunas secretarías de salud a nivel nacional, en aplicación de la competencia otorgada en el Decreto 2078 de 2012, artículo 12, numeral 6 "Emitir conceptos sobre la interpretación de la normatividad vigente relacionada con los asuntos de competencia de la entidad” y en virtud de lo preceptuado en la circular 046 del 6 de agosto de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social, numeral 3, 3.9 “prestar asistencia técnica y asesorar a las entidades territoriales de salud en la correcta aplicación de la reglamentación sanitaria a lo largo de la cadena productiva de alimentos y bebidas, a excepción de producción primaria”.

Este Instituto, de la mano con las Secretarias de Salud, ha efectuado sesiones de socialización del presente concepto, encontrado una receptividad y favorabilidad al mismo, entendiendo el alcance de cada una de las competencias, analizando ejemplos de lo acontecido en cada región y verificando en algunas de ellas actas de visita de acuerdo a la situación sanitaria encontrada en el establecimiento visitado. Las socializaciones se han llevado a cabo en Santa Marta, Pasto, Cartagena, Neiva, Medellín y Bucaramanga por parte de la Dirección de Alimentos y Bebidas y de la Oficina Asesora Jurídica del Invima.

Teniendo en cuenta lo anterior, y lo valioso del aporte que desde el Ministerio nos puedan brindar, solicito comedidamente que se informe a este despacho si existen pronunciamientos de esta cartera relacionados con las competencias entre Invima y entidades territoriales en materia de alimentos, que puedan enriquecer y actualizar el concepto emitido por esta Oficina, así como conocer la opinión que merece respecto del mismo. Se adjunta el concepto 1101 -0569-18 radicado 20183002848 del 2 de abril de 2018.

Gracias por su atención, quedando atenta a cualquier requerimiento sobre el particular.

Cordialmente,

MELISSA TRIANA LUNA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. elaborar (II transformar).

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"Normograma del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA"
Última actualización: 20 de octubre de 2020
Fecha de Diario Oficial: Octubre 3 de 2020 (No. 51456)

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